Høringssvar til forslag om lav- og nullutslippskrav til offshorefartøy

Norges Rederiforbund setter pris på muligheten til å gi innspill til forslaget om klimakrav for offshorefartøy på norsk sokkel. Vi deler myndighetenes ambisjon om å redusere klimagassutslipp fra skipsfarten og utvikle en mer bærekraftig maritim sektor. Våre medlemmer har over lang tid investert i ny teknologi og arbeidet systematisk for grønn omstilling.

Vi mener likevel at forslaget til lav- og nullutslippskrav til offshorefartøy representerer et feil spor i norsk klimapolitikk. Da regjeringens ambisjoner om et slikt krav først ble introdusert i 2018, var skipsfarten ennå ikke omfattet av EU ETS, og IMO hadde ikke startet arbeidet med sitt globale klimarammeverk. Den gang kunne et særnorsk regelverk ha vært et aktuelt tiltak i fravær av internasjonale virkemidler.

Situasjonen er nå fundamentalt endret. Skipsfarten er innlemmet i EUs kvotemarked, og IMO står på trappene til å vedta et bindende klimarammeverk som vil dekke store deler av flåten fra 2028. Et særnorsk krav vil i praksis overlappe med disse regelverkene. Det vil kunne påføre næringen unødvendige kostnader og administrative byrder, med lite tilleggsgevinst for klimaet.

Forslaget reiser også prinsipielle og uavklarte spørsmål. Etter vårt syn er det ikke hjemmel i forurensningsloven til å gi forskrifter som gjelder utslipp fra skip. Videre reiser forslaget betydelige folkerettslige spørsmål, og er etter vårt syn ikke tilstrekkelig utredet verken juridisk, økonomisk eller sikkerhetsmessig.

På denne bakgrunn er det vår klare anbefaling at forslaget trekkes tilbake i sin nåværende form. Norske myndigheter bør i stedet forsterke sitt internasjonale arbeid og sikre felles globale rammer og regelverk for utslippsreduksjoner i skipsfarten. For å styrke Norges posisjon som verdensledende maritim grønn klynge bør det utvikles nasjonale virkemidler som er teknologinøytrale, fleksible og kostnadseffektive, og som bygger opp under næringens konkurransekraft, verdiskaping og sikkerhet.

Skipsfarten er en internasjonal næring og det er derfor svært viktig med harmoniserte regelverk på internasjonalt nivå for å sikre rettferdig og effektiv drift av næringen på tvers av landegrenser. Ved å regulere skipsfarten gjennom internasjonale regelverk som gjelder for alle, opprettholdes en konsistent og enhetlig tilnærming til maritim sikkerhet, miljøvern og effektivitet. Dette sikrer også at alle aktører i internasjonal skipsfart opererer under de samme reglene og standardene, uavhengig av nasjonalitet eller geografisk tilhørighet. Bare på denne måten kan det sikres global harmonisering og samarbeid, som er avgjørende for å møte utfordringene og mulighetene som følger av en stadig mer integrert og globalisert skipsfartsindustri.

Norge er en ledende maritim nasjon med stor internasjonal troverdighet, og har i en årrekke vært en forkjemper for globale og koordinerte løsninger i den maritime klimapolitikken. Norske posisjoner i IMO og EU har vært tydelige på behovet for felles regler som gir like konkurransevilkår og høy klimaeffekt. Det hviler derfor et særlig ansvar på norske myndigheter for å sikre at nasjonale tiltak ikke undergraver dette arbeidet. Når Norge som foregangsland velger å gå utenom de globale rammene og innfører egne særregler, sender det motstridende signaler internasjonalt, og kan svekke Norges troverdighet i arbeidet for å fremforhandle internasjonale løsninger.

Et særnorsk regelverk for lav- og nullutslipp i offshoresektoren, innført utenfor de internasjonale prosessene i IMO eller de harmoniserte europeiske rammene, vil bidra til regulatorisk fragmentering. Det kan også føre til at utenlandske aktører i praksis unngår norsk sokkel, eller at norske rederier får en konkurranseulempe dersom de må investere i teknologi som ikke er etterspurt i andre markeder.

I stedet for å innføre særnorske krav bør Norge bidra aktivt til å styrke og fremskynde de internasjonale prosessene, særlig gjennom IMO og EU, der man allerede har vedtatt bindende krav om klimagassreduksjoner fra skip og utvikler standarder for drivstoff og teknologi. Ved å gå foran i disse prosessene, og sikre felles spilleregler, kan Norge bidra både til globale utslippskutt og like konkurransevilkår for en næring som er helt avhengig av internasjonal koordinering.

Rederiforbundet anbefaler derfor at det foreslåtte klimakravet trekkes tilbake, og at videre arbeid rettes mot å styrke og gjennomføre de internasjonale og europeiske reguleringene som allerede er etablert.

Departementet ber om innspill på den globale klimaeffekten opp mot anslåtte merkostnader. Departementets egen vurdering av den globale klimaeffekten er i hovedsak knyttet til hvorvidt fartøyene omfattes av FuelEU Maritime. Etter vårt syn burde dette vært supplert med en tilsvarende vurdering av IMO sitt nye klimarammeverk og skipsfartens inkludering i EU ETS. Begge disse regelverkene er forventet å omfatte store deler av offshoreflåten i løpet av få år, og er allerede vedtatt eller under implementering. En samlet vurdering av virkemiddelbildet, og hva et særnorsk krav faktisk vil gi av ytterligere utslippskutt sammenlignet med gjeldende og kommende regelverk, er også nødvendig for å vurdere både kostnadseffektivitet og klimaeffekt.

Vi kommenterer nærmere på disse forholdene under.

Begrenset og midlertidig klimaeffekt av det særnorske kravet

På oppdrag fra Rederiforbundet og Offshore Norge har DNV gjennomført en sammenlignende analyse av den nasjonale klimaeffekten av det foreslåtte norske kravet, sammenlignet med utslippsreduksjonene som kan forventes gjennom IMOs kommende globale klimaregelverk (Net-Zero Framework).

Analysen tar utgangspunkt i den identifiserte flåten på 181 offshorefartøy som ifølge Konkraft1 var på kontrakt på norsk sokkel i 2024. Det er videre lagt til grunn at de samme fartøyene forblir i kontrakt gjennom hele analyseperioden, med uendret energibehov.

Resultatene viser at det særnorske kravet isolert sett kan gi en tilleggseffekt på om lag 350 000 tonn CO₂ i perioden 2029–2032, basert på DNVs forutsetning om at fartøy under 5000 BT inkluderes i IMO-regelverket fra 2033. Dette tilsvarer en årlig reduksjon på rundt 80 000 tonn CO₂, omtrent det samme som utslippene fra tolv standard forsyningsfartøy.

Etter 2033 vil IMOs globale regelverk gi større og mer varige utslippsreduksjoner, og det særnorske kravet vil da ikke bidra med ytterligere klimaeffekt. Det er videre mulig at fartøy under 5000 BT inkluderes allerede fra 2031, noe som ytterligere vil kunne redusere klimaeffekten av et særnorsk krav.

Analysen viser dermed at klimaeffekten av det særnorske kravet er svært usikker, og eventuelt midlertidig og begrenset i omfang. På denne bakgrunn fremstår det som lite hensiktsmessig å etablere et særnorsk regelverk uten en grundigere faglig vurdering av den samlede klimaeffekten i lys av IMO og EU sine regelverk.

DNVs analyse er vedlagt dette høringssvaret.

Utslippsreduksjoner fra utenlandske fartøy teller ikke i Norges klimaregnskap

Utslipp som telles med i Norges nasjonale klimagassregnskap under innsatsfordelingsforordningen beregnes basert på drivstoff bunkret i Norge til bruk i innenriks virksomhet. Dette betyr at utslipp fra fartøy som bunkrer drivstoff i utlandet, ikke inngår i Norges offisielle utslippstall, selv om fartøyene opererer på norsk sokkel.

En gjennomgang av de 181 offshorefartøyene som ifølge Konkraft var på kontrakt i 2024, viser at omtrent 22 prosent var eid av utenlandske rederier. Disse opererer ofte på korte kontrakter og bunkrer i mange tilfeller utenfor Norge.

Utslippsreduksjoner fra slike fartøy, for eksempel gjennom bruk av landstrøm eller bunkring av nullutslippsdrivstoff i utenlandske havner, vil derfor i liten grad inngå i Norges nasjonale utslippsregnskap, selv om de gir reelle utslippskutt på norsk sokkel.

Kvotepliktig skipsfart bør tas ut av EUs innsatsfordelingsforordning

Klima- og miljøministeren har i sitt innspill til EU-kommisjonen 8. juli 20252 bedt om at utslipp fra kvotepliktig skipsfart ikke lenger skal telles med i den ikke-kvotepliktige sektoren (ESR – innsatsfordelingsforordningen). Rederiforbundet støtter dette innspillet fullt ut.

Bakgrunnen er at dagens bokføringsregime i EU innebærer at utslipp fra kvotepliktig innenriks skipsfart i praksis telles dobbelt: både i EUs kvotesystem (EU ETS) og som en del av Norges nasjonale utslipp i den ikke-kvotepliktige sektoren. Denne formen for «dobbelregulering» svekker kostnadseffektiviteten i klimapolitikken og bidrar til feilprioriteringer.

ETS og ESR bygger på ulike prinsipper. ETS er utformet for å sikre at utslippskutt skjer der det er mest kostnadseffektivt gjennom et felles europeisk marked, og forplikter til en reduksjon i utslipp på 62 prosent innen 2030 sammenlignet med 2005-nivå. ESR pålegger hvert land et nasjonalt ansvar for å kutte utslipp i utvalgte sektorer innenlands. Når skipsfarten omfattes av begge systemer samtidig, oppstår det insentiver til å innføre særnorske tiltak som er dyrere, mindre målrettede og dårligere tilpasset skipsfartens globale natur.

Dagens bokføringspraksis synes å være en medvirkende årsak til at norske myndigheter nå vurderer et nasjonalt klimakrav for offshorefartøy. Vi oppfordrer derfor myndighetene til å følge opp sitt innspill til EU-kommisjonen aktivt, og arbeide for at kvotepliktige skipsutslipp tas ut av innsatsfordelingsforordningen så raskt som mulig. Det vil bidra til en mer effektiv, konsistent og helhetlig klimapolitikk, både nasjonalt og på europeisk nivå.

Logistikkutfordringer og risiko for motvirkende effekter

Et av hovedformålene med det foreslåtte regelverket er å sikre økt innfasing av nullutslippsfartøy i offshoreflåten. Dette vil i praksis kunne innebære økt bruk av drivstoff som ammoniakk og metanol, siden disse teknologiene oppfyller kriteriene for nullutslipp etter forskriftens definisjon.

Flere av disse løsningene har vesentlige logistiske og operasjonelle begrensninger. Ammoniakk har lavere energitetthet enn konvensjonelle drivstoff, og krever derfor om lag dobbelt så store bunkervolumer for samme energimengde. Det kan gi redusert operasjonell rekkevidde, behov for større tankkapasitet, lavere nyttelast og økt liggetid for bunkring. Våre medlemmer har også pekt på at bunkring av ammoniakk kan ta vesentlig lengre tid enn for MGO, noe som kan påvirke fartøysrotasjoner, regularitet og beredskap negativt.

I enkelte typer operasjoner kan dette innebære at flere fartøy må settes inn for å opprettholde dagens tjenestenivå. Dersom slike logistikkutfordringer fører til økt fartøysbehov eller mindre effektiv drift, kan det i verste fall føre til at deler av klimaeffekten ved lavere utslippsintensitet motvirkes av høyere samlet energiforbruk og indirekte utslipp.

Samlede bedriftsøkonomiske merkostnader kan overstige 10 milliarder kroner

Rederiforbundet har i samarbeid med Offshore Norge gitt DNV i oppdrag å analysere de samlede merkostnadene ved det foreslåtte særnorske kravet, sammenlignet med et scenario der offshoreflåten følger IMO Net-Zero Framework (NZF).

DNVs analyse viser at merkostnadene ved det foreslåtte særnorske lav- og nullutslippskravet vil være betydelige. Mens IMO-rammeverket åpner for bruk av biodrivstoff og mer fleksible overgangsløsninger, legger det norske forslaget i praksis opp til at om lag 35 ammoniakkdrevne skip må fases inn i offshore flåten som opererer på norsk sokkel innen 2040. Selv om dette utgjør en mindre andel av den totale offshoreflåten, vil det fortsatt kreve betydelige investeringer i nybygg og infrastruktur, og representerer en omfattende teknologisk dreining for de delene av flåten som omfattes.

Basert på erfaringstall fra Rederiforbundets medlemmer og tall innhentet fra ENOVA, har DNV beregnet at byggekostnadene (CAPEX) for disse fartøyene vil ligge 30–40 prosent høyere enn for konvensjonelle nybygg. Samlet over hele perioden utgjør disse kostnadene mellom 7 og 10,5 milliarder kroner, avhengig av lavt eller høyt anslag på merkostnad for bygging av ammoniakkdrevne skip. Estimatene tar utgangspunkt i et gradvis opptrappingsløp frem mot 2040.

I tillegg kommer økte driftskostnader (OPEX) knyttet til vedlikehold og tekniske tilpasninger for ammoniakkfartøy. Samlet over perioden utgjør dette en merkostnad på om lag 700 millioner kroner. Dette reflekterer både den teknologiske kompleksiteten og de særskilte kravene til håndtering av ammoniakk, og illustrerer at merkostnadene ved kravet ikke bare gjelder investeringene i nye skip, men også den løpende driften over tid.

Analysen bygger også på forutsetninger om fremtidige drivstoffpriser. Det er lagt til grunn at prisen på ammoniakk faller med om lag 24 prosent, mens prisen på biodrivstoff øker med 20 prosent. Dette bidrar isolert sett til å trekke merkostnaden ved det norske kravet noe ned. Samtidig er det viktig å understreke at disse prisforventningene er usikre. Dersom tilgangen på ammoniakk ikke utvikler seg som forventet, kan prisene og dermed merkostnadene for næringen, bli vesentlig høyere enn estimatene i analysen.

Samlet sett anslår DNV at det særnorske kravet vil påføre næringen en bedriftsøkonomisk merkostnad på mellom 6,7 og 10,2 milliarder kroner, sammenlignet med et scenario der fartøyene følger IMO-regelverket.

Kostnader knyttet til opplæring av mannskap, sertifisering, prosedyrer og beredskap (både om bord og på land), administrasjon og infrastruktur for produksjon og bunkring av ammoniakk er ikke inkludert i beregningen. Det er heller ikke tatt høyde for mulige merkostnader knyttet til forsinkelser, redusert restverdi eller svekket kommersiell fleksibilitet for fartøyene. Det reelle kostnadsbildet vil derfor være betydelig høyere.

DNVs analyse viser at det særnorske lav- og nullutslippskravet vil gi en merutslippsreduksjon på om lag 350 000 tonn CO₂ i perioden 2029–2032. Med en samlet merkostnad på 10,2 milliarder kroner i høyt scenario, gir dette en tiltakskostnad på over 29 000 kroner per tonn CO₂.

Til sammenligning har NOx-fondet3 de siste årene registrert CO₂-reduserende tiltak på 72 offshorefartøy, hovedsakelig gjennom elektrifisering og landstrøm. Ifølge fondet har disse tiltakene gitt en årlig reduksjon på rundt 30 000 tonn CO₂, til en gjennomsnittlig tiltakskostnad på ca. 11 000 NOK per tonn CO₂.

Dette illustrerer at det finnes langt mer kostnadseffektive veier til utslippskutt i offshoresegmentet, og understreker behovet for en grundig vurdering av alternative virkemidler før det vedtas nye reguleringer. Rederiforbundet mener det er avgjørende at nye tiltak vurderes opp mot både klimaeffekt og samfunnsøkonomisk nytte.

DNVs analyse er vedlagt høringssvaret.

Behov for vurdering av hvilke virkemidler som er mest treffsikre

Som del av en samlet vurdering burde departementet ha vurdert hvorvidt forbedring og videreutvikling av eksisterende virkemidler kan være et mer treffsikkert og kostnadseffektivt tiltak for å redusere utslipp i innenriks skipsfart enn å innføre et særnorsk utslippskrav. Det fremgår ikke av høringsnotatet at det er gjort en slik vurdering, noe vi mener bør være en forutsetning for å gå videre med forskriftsforslaget.

Menon-rapporten som er utarbeidet på oppdrag fra Rederiforbundet, viser at det norske virkemiddelapparatet for maritim næring har blitt betydelig styrket de siste ti årene, særlig gjennom Enovas grønne satsinger. Til tross for dette har utslippene fra innenriks skipsfart vært tilnærmet uendret siden 2012. Dette tyder på at virkemidlene i dag ikke er tilstrekkelig treffsikre eller kraftfulle til å utløse nødvendige utslippsreduksjoner, og at det er behov for forbedringer.

Flere svakheter trekkes frem i rapporten, blant annet at virkemidlene i liten grad støtter skalering og utrulling etter pilotfase, at de favoriserer enkelte teknologier fremfor å være teknologinøytrale, og at de i begrenset grad fanger opp prosjekter med global klimaeffekt.

Aktørene etterspør også virkemidler som er bedre tilasset næringens faktiske behov, utviklet i tett dialog med bransjen, og som er mer fleksible og forutsigbare over tid.

På denne bakgrunn mener vi det er nødvendig å vurdere om et bedre virkemiddel for å redusere utslipp fra offshorefartøy i denne fasen er å styrke og målrette det eksisterende virkemiddelapparatet, fremfor å innføre et nytt særnorsk krav med stor usikkerhet knyttet til klimaeffekt, kostnader og gjennomføringsevne.

Det foreslåtte kravet representerer et betydelig skifte i rammebetingelsene for offshoreflåten, som i 20245 sto for en estimert verdiskaping på 44,3 milliarder kroner og sysselsatte nær 9 800 personer i Norge. Til tross for næringens betydning for maritim verdiskaping, er konsekvensene for offshore-rederiene etter vår vurdering utilstrekkelig eller feilaktig vurdert i høringsnotatet.

Det er ikke gjort en grundig analyse av hvordan et særnorsk klimakrav vil påvirke konkurranseevne, markedsrisiko, lønnsomhet eller sannsynligheten for at kravet vil sikre en fungerende verdikjede for ammoniakk i Norge.

Under følger fire områder vi mener bør utredes nærmere.

Konkurranseulemper ved utforming av kravet

Kravets utforming innebærer at bruk av flytende biodrivstoff ikke godkjennes som tiltak. I praksis kan dette bety at en vesentlig del av offshoreflåten må fases over til teknologier som ammoniakk og metanol. Miljødirektoratet anslår at det vil være behov for over 50 nullutslippsfartøy innen 2040 for at kravet skal kunne oppfylles på flåtenivå, mens DNV anslår at opp mot 35 nullutslippsfartøy vil trengs innen 2040.

Store deler av flåten vil måtte fornyes i årene fremover. Mange fartøy nærmer seg teknisk og kommersiell levealder, og det forventes et betydelig investeringsbehov etter 2035. Samtidig innebærer kravet at rederiene ikke bare må gjennomføre en nødvendig fornyelse, de må samtidig ta store teknologivalg knyttet til fremdriftssystemer, drivstoff og sikkerhetsdesign, og i praksis satse på løsninger som fortsatt er umodne og betydelig mer kapitalkrevende enn alternativene.

Investeringer i nybygg tilpasset ammoniakk- eller metanoldrift vil medføre vesentlig høyere kostnader. DNV legger til grunn en merkostnad på opp mot 30-40 prosent, avhengig av løsning. Selv om operatørene i stor grad må finansiere fartøyene gjennom kontrakter, reflekterer kontraktsvilkårene normalt ikke de høyere kapitalkostnadene fullt ut. Dermed vil rederiene selv måtte bære en betydelig del av merkostnadene, frem til markedet eventuelt kompenserer. Rederiene har allerede gjort tilsvarende erfaringer gjennom satsingen på LNG-fartøy, der merkostnader knyttet til ny teknologi i liten grad ble fullt ut dekket i kontraktene.

Flere av våre medlemmer har erfart at det er krevende å sikre ekstern finansiering av nybygg med ammoniakkdrift, selv når prosjektene er forankret i langsiktige kontrakter med solide motparter. Teknologirisiko løftes jevnlig frem av både banker og fond som en hovedbarriere for å finansiere slike fartøy.

Ammoniakkfartøy krever også mer vedlikehold, spesialisert mannskap og høyere opplæringsbehov. Teknologirisikoen er også betydelig. De første ammoniakkmotorene forventes først kommersielt tilgjengelige etter 2027, og de første fartøyene vil måtte håndtere utfordringer knyttet til teknisk modning, driftssikkerhet og sikkerhetshåndtering. Denne risikoen bæres i stor grad av rederiene selv, og vil ikke nødvendigvis bli kompensert gjennom kommersielle kontrakter. Samlet sett vil dette gi høyere dagrater enn konvensjonelle fartøy, og redusere flåtens konkurransekraft.

konvensjonelle fartøy, og redusere flåtens konkurransekraft.

Selv om kravet i teorien gjelder alle fartøy i petroleumsrelatert virksomhet, er det norske rederier med fast og varig tilstedeværelse på sokkelen som i praksis vil måtte gjennomføre investeringene. Disse rederiene må bygge en flåte tilpasset et særnorsk regelverk, med høyere kapitalkostnader og begrenset fleksibilitet i det internasjonale markedet. I andre markeder, som Brasil eller Vest-Afrika, er det ikke planlagt en satsning på infrastruktur eller tilgjengelig ammoniakk. Samtidig tillater både IMO og EU bruk av biodrivstoff som klimatiltak i sine regelverk. Det betyr at fartøy bygget for det særnorske kravet risikerer å bli utkonkurrert av aktører som kan bruke eksisterende fartøy med biodrivstoff i konvensjonelle motorer, og som dermed tilbyr tjenester med lavere kostnader og høyere lønnsomhet.

Høringsnotatet anerkjenner at det er usikkert hvordan høyere kostnader og eventuelle konkurransefortrinn vil slå ut internasjonalt. Nettopp denne usikkerheten understreker behovet for en grundig vurdering av markedsrisiko før et nasjonalt krav vedtas.

Kravet vil medføre betydelige administrative kostnader

Departementet skriver at rederiene vil få en begrenset administrativ byrde fordi kravet bygger på FuelEU Maritime-forordningen, og at offshoreskip over 400 BT er omfattet av MRV-forordningen. Dette er etter vår vurdering misvisende. MRV-rapporteringen under ETS har en betydelig lavere detaljeringsgrad enn i FuelEU Maritime, som stiller omfattende krav til dokumentasjon og verifikasjon av energibærere, massebalanse, utslippsintensitet og fradrag for nullutslippsenergi.

Det finnes i dag ingen etablert praksis eller systemer i offshoreflåten for å rapportere de dataene som vil være nødvendig for det norske kravet. Dermed må både rederier og operatører utvikle nye rapporteringssystemer, med tilhørende kostnader og usikkerhet.

Mange offshore-rederier er små og mellomstore virksomheter uten store administrative ressurser. Erfaringene blant Rederiforbundets medlemmer viser at innføringen av MRV-rapportering allerede har medført et betydelig merarbeid. Flere melder om at de i snitt har måttet ansette ett ekstra årsverk kun for å håndtere de internasjonale rapporteringsforpliktelsene. Dersom et nytt, mer detaljert og komplekst rapporteringsregime innføres i tillegg, slik det norske kravet legger opp til, vil det få en vesentlig og vedvarende innvirkning på de administrative kostnadene for mange offshore rederier.

Dette kan føre til høyere dagrater og redusert lønnsomhet, både for rederiene og for operatørene som skal benytte seg av fartøyene.

Konsekvenser for konkurranseevnen på norsk sokkel

De samlede omstillingskostnadene, både knyttet til investeringer i ny teknologi og til økte administrative forpliktelser, vil ikke bare påvirke rederiene. De vil også kunne svekke konkurranseevnen til hele det norske offshoremarkedet. Kravet innebærer at det blir mer krevende og kostbart å tilby fartøytjenester på norsk sokkel enn i andre sammenlignbare markeder.

Dette kan føre til at flere rederier, særlig de med korte kontrakter eller som opererer i spot-markedet, velger å allokere fartøy til internasjonale markeder hvor tilsvarende krav og kostnader ikke gjelder.

Dersom tilgangen på konkurransedyktige fartøy reduseres, vil operatørene måtte betale høyere dagrater for å gjennomføre offshoreoperasjoner i Norge. Økte driftskostnader kan gjøre norsk sokkel mindre attraktiv sammenlignet med andre regioner. På lengre sikt kan dette redusere både aktiviteten, investeringene og verdiskapingen i den norske maritime næringen.

Samlet sett fremstår konsekvensene for offshoreflåten som betydelig undervurdert. Det foreslåtte kravet kan svekke en etablert og konkurranseutsatt næring som sysselsetter tusenvis og utgjør en bærebjelke i norsk maritim verdiskaping. Rederiforbundet mener det er behov for en grundigere konsekvensutredning før man innfører særnorske krav som avviker fra det internasjonale og europeiske regelverket.

Kravet vil ikke garantere en norsk verdikjede for ammoniakk

Høringsnotatet peker på at et lav- og nullutslippskrav vil kunne stimulere utviklingen av en norsk verdikjede for nye drivstoff, og spesielt nevnes ammoniakk som et mulig alternativ. Det legges vekt på at et krav vil skape etterspørsel og dermed bidra til å utløse investeringer i produksjon, distribusjon og teknologi. I realiteten er det likevel stor usikkerhet knyttet til om kravet faktisk vil utløse slike verdikjeder, særlig for ammoniakk.

Kravet åpner for flere ulike nullutslippsløsninger, som ammoniakk, metanol og biogass, uten å angi hvilken løsning som skal benyttes. Det innebærer at verken operatørene eller rederiene forplikter seg til én konkret teknologi. For aktører som vurderer investeringer i ammoniakkproduksjon, bunkringsinfrastruktur eller teknologileveranser, gjør dette det vanskelig å forutsi hvilken retning markedet vil ta og hvilken etterspørsel som faktisk vil oppstå.

Usikkerheten forsterkes ytterligere av at både Miljødirektoratet og DNVs analyser viser at det kun vil være behov for et begrenset antall nullutslippsfartøy før 2035. Det er først etter det at antallet forventes å øke i et omfang som kan gi et tydelig markedssignal.

Kravet er derfor ikke egnet til å gi den forutsigbarheten som myndighetene legger til grunn i høringsnotatet. Uten tydelige signaler om volum, timing og teknologivalg vil det være krevende for aktører i hele verdikjeden å ta investeringsbeslutninger. I verste fall kan rederiene ende opp med å investere i fartøy tilpasset en infrastruktur og drivstofftype som aldri materialiserer seg. Like sannsynlig er det at verdikjedeutviklingen uteblir fordi aktørene avventer hverandre.

Rederiforbundet mener derfor at alternative og mer målrettede virkemidler vil være bedre egnet til å bygge opp nye nullutslippsverdikjeder. En mulig løsning er å etablere et dedikert grønt maritimt fond, finansiert av kvoteinntektene fra skipsfarten i EU ETS, på samme måte som Frankrike nå har besluttet6. Der har myndighetene varslet at 90 millioner euro skal brukes til maritim dekarbonisering allerede i 2026, og at en større investeringsramme på 1,5 milliarder euro skal etableres, der deler av inntektene fra skipsfartens kvoteplikt inngår. Fondet skal blant annet støtte skipsredere, verft, teknologileverandører og drivstoffaktører som investerer i lav- og nullutslippsløsninger.

Et lignende grep vil gi tydelige signaler til markedet, samtidig som investeringene kan målrettes mot teknologier og verdikjeder med størst potensial for utslippskutt og industriutvikling i Norge.

Departementet har bedt om innspill til både nivået og innretningen av det foreslåtte kravet til klimagassintensitet. Etter Rederiforbundets vurdering er det avgjørende at dersom myndighetene velger å gå videre med forskriften, så må den utformes på en måte som er praktisk gjennomførbar, rettferdig og treffsikker. Det må bygge på et solid og relevant datagrunnlag, og innrettes slik at det støtter opp om teknologiutvikling uten å påføre næringen unødvendig risiko. Det er særlig viktig at kravet gir tilstrekkelig fleksibilitet for ulike typer fartøy og operasjoner, og at ansvar og insentiver plasseres der de faktisk kan utløse endringer. Våre anbefalinger til innretning er utdypet i avsnittene under.

Ansvarsplassering: Kravet bør ligge hos operatørene

Dersom myndighetene velger å gå videre med forskriften, støtter Rederiforbundet at ansvaret for oppfyllelse legges til operatørene, slik det er foreslått i forskriftens utforming. Operatørene har i praksis kontroll over aktiviteten på sokkelen, gjennom styring av anbudsprosesser og tekniske krav i kontrakter. De har dermed direkte innflytelse på hvilke fartøy og løsninger som tas i bruk. Å plassere ansvaret hos operatørene er mer i tråd med faktisk styringsmakt i markedet, og vil bidra til at klimakravene integreres i planleggingen og innkjøpene på en måte som ivaretar både klima og operasjonell gjennomførbarhet. Det er samtidig avgjørende at ansvaret følges opp med tydelig veiledning og tilstrekkelig fleksibilitet, slik at utilsiktede virkninger for fartøy og rederier kan unngås.

Kravet bør utformes teknologinøytralt

Teknologinøytralitet er et sentralt prinsipp i god klimapolitikk. For å nå Norges klimamål og halveringsambisjonen for innenriks skipsfart og fiske, er det avgjørende å legge til rette for en bredde av tiltak, ikke kun drivstoffskifte i nybygg.

Grønt Barometer viser tydelig at nybygg alene ikke vil være tilstrekkelig til å oppnå halveringsambisjonen for innenriks skipsfart og fiske samt Norges klimamål for 2030. Ifølge DNVs7 analyse er det behov for 981 grønne skip i drift innen 2028. Med kun 27 grønne skip i ordreboken per januar 2025, mangler det 756 skip for å nå målet. Det tilsvarer et avvik på over 96 prosent.

For å sikre utslippsreduksjon innen 2030 må kravet åpne for flere løsninger. Det innebærer å anerkjenne bidraget fra energieffektivisering, teknisk og operasjonell forbedring, logistikkoptimalisering og bruk av dokumenterbart klimavennlige drivstoff. Tiltak som rute- og lastoptimalisering, redusert ventetid og energistyring kan gi betydelige utslippskutt på kort sikt, ofte til lavere kostnad og med lavere teknologirisiko enn drivstoffskifte.

I tillegg er mange av disse tiltakene umiddelbart gjennomførbare på eksisterende flåte og vil derfor kunne bidra allerede i inneværende tiår, i motsetning til nye drivstoffløsninger som først vil bli tilgjengelige i større skala etter 2030.

Karbonfangst og -lagring ombord (OCCS) er et tiltak med potensiale for betydelige utslippsreduksjoner i enkelte segmenter, særlig for større offshorefartøy med høyt og stabilt energibehov. Forslaget viser til at dette kan vurderes som et godkjent tiltak på et senere tidspunkt dersom det foreligger internasjonale regelverk og metodikk. Etter vårt syn bør regelverket allerede nå angi at OCCS kan benyttes som tiltak fra oppstarten i 2029, forutsatt at et internasjonalt metoderegime er på plass innen den tid. Flere aktører har allerede igangsatt konkrete pilotprosjekter og tekniske forstudier, og det er viktig at slike løsninger ikke ekskluderes i utgangspunktet.

Et teknologinøytralt regelverk vil både gi større fleksibilitet for næringen og legge til rette for mer kostnadseffektiv og realistisk klimaomstilling.

Kravet bør ikke utelukke bruk av flytende biodrivstoff og bio-methanol

Flytende biodrivstoff er i dag ett av få reelt tilgjengelige tiltak som gir umiddelbare utslippskutt uten behov for ny infrastruktur eller teknologisk ombygging. Å utelukke dette virkemiddelet vil medføre betydelige merkostnader, både i investeringer og i drift. Å oppfylle kravet med nybygg ammoniakk- eller metanolskip, vil gi høye investeringskostnader og lavere operasjonell effektivitet grunnet drivstoffenes egenskaper.

Departementet har vist til flere hovedbegrunnelser for å utelukke biodrivstoff, blant annet bærekraft, svak teknologiomstillingseffekt og at det allerede finnes et omsetningskrav for biodrivstoff. Etter vårt syn er ingen av disse tilstrekkelige.

• Bærekraft: Bærekraftig biodrivstoff kan i dag sertifiseres etter anerkjente ordninger som RED II og ISCC, som stiller strenge krav til klimaeffekt og bærekraft. Hvis intensjonen er å unngå biodrivstoff med negativ miljøprofil, kan dette håndteres gjennom sertifiseringskrav.
• Klimaregnskap: Det er heller ingen faglig grunn til å skille mellom flytende biodrivstoff og biogass i klimagassregnskapet. I det norske klimagassregnskapet bokføres utslipp fra biomasseforbrenning som null, også for marin transport8.
• Kostnadseffektivitet: Analyser fra blant annet SINTEF9 viser at avansert biodrivstoff har kostnader som er lavere eller på nivå med nullutslippsløsninger som krever ny teknologi og infrastruktur. Biodrivstoff kan tas i bruk umiddelbart, uten store tekniske inngrep, og er derfor blant de mest effektive tiltakene på kort sikt.
• Teknologiomstilling: Argumentet om at biodrivstoff ikke bidrar til teknologiomstilling treffer heller ikke. Et særnorsk utslippskrav er ikke et egnet virkemiddel for teknologistyring. Hvis myndighetenes primære mål er teknologiutvikling, finnes det mer fleksible og treffsikre virkemidler, som støtteordninger gjennom Enova og andre modeller for partnerskap med næringen. I en forskrift hjemlet i forurensningsloven bør hovedformålet være å redusere utslipp, ikke å styre teknologi.
• Omsetningskravet: Det er misvisende å bruke omsetningskravet som begrunnelse for å utelukke biodrivstoff. Det er fullt mulig å åpne for bruk av sertifisert bærekraftig biodrivstoff som omsettes utenfor omsetningspliktige volumer.

Vi er kjent med at myndighetene har uttrykt bekymring for tilgang på bærekraftig biodrivstoff i årene fremover. Faktisk tilgjengelighet for skipsfarten vil kunne påvirkes av faktorer som ressursgrunnlag, politiske prioriteringer og etterspørsel fra andre sektorer. Nyere analyser, blant annet fra DNV10, viser at den bærekraftige produksjonskapasiteten globalt kan øke til i størrelsesorden 500–1 300 Mtoe i 2050, tilsvarende 2 000–5 000 milliarder liter biodrivstoff, mens skipsfartens samlede energibehov er anslått til rundt 250 Mtoe per år, altså 20-50 prosent av DNVs estimerte globale potensiale. Andre analyser, som IEA Bioenergy

11 (2021) og IRENA12 (2022), peker på et enda større globalt produksjonspotensial.

I praksis er det ikke realistisk at hele den globale flåten vil bruke biodrivstoff da andre drivstoff og teknologier også vil være viktig. Samtidig vil flere sektorer, som veitransport, i økende grad elektrifiseres og frigjøre biodrivstoffvolumer.

Vi viser også til Drivkraft Norges høringssvar, der det fremgår at deres medlemsbedrifter ikke kjenner seg igjen i beskrivelsen av begrenset tilgang. Tvert imot peker de på at det er betydelig ny produksjonskapasitet på vei inn i markedet, og at tilgjengelighet ikke fremstår som en stor utfordring for skipsfarten i årene fremover, men understreker at biodrivstoff alene ikke kan oppfylle framtidige utslippskrav for skipsfarten.

Til sammenligning er både tilgjengelighet og modenhet for hydrogenbaserte drivstoff langt mer begrenset og usikkert, ikke minst fordi slike løsninger forutsetter svært store mengder fornybar energi.

Vi vil også peke på at bio-metanol, som produseres ved bruk av biomasse og grønt hydrogen, ikke er omtalt i forslaget, og i dag ser ut til å falle utenfor definisjonen av godkjente drivstoff. Dette til tross for at bio-metanol kan ha svært lav klimagassintensitet, høy teknologisk modenhet og lavere strømbehov enn rene RFNBO-alternativer. Det vil derfor være viktig at forskriften presiserer at også bio-metanol kan godkjennes som tiltak, forutsatt dokumentert bærekraft og klimaeffekt.

Samlet sett mener Rederiforbundet at bærekraftig flytende biodrivstoff representerer en realistisk og tilgjengelig løsning for å levere utslippskutt og at bærekraftig flytende biodrivstoff derfor bør inkluderes i forskriften som et godkjent tiltak. Det vil gi økt handlingsrom for rederiene, muliggjøre raske utslippskutt, og sikre en mer fleksibel og effektiv gjennomføring av klimakravene.

Behov for avklaringer og forenklinger i rapporteringskravene

Forslaget legger opp til omfattende og årlig rapportering fra operatørene, inkludert krav om innrapportering av energiforbruk per skip, samt verifiserte perioderapporter for hver treårsperiode. Rederiforbundet mener flere forhold i den foreslåtte ordningen krever justering eller nærmere avklaring.

For det første bør det vurderes om det er hensiktsmessig å kreve årlig rapportering per skip, når selve klimakravet gjelder for en samlet treårsperiode. Årlige rapporter innebærer betydelig administrativ byrde både for operatører og rederier, uten at dette nødvendigvis gir styrket klimaeffekt. Det bør vurderes om ett rapporteringspunkt etter treårsperioden er tilstrekkelig, eller om årlig rapportering heller bør være valgfritt som et internt oppfølgingsverktøy for operatørene.

For det andre vises det til at Bunker Delivery Note (BDN) og Electricity Delivery Note (EDN) skal brukes som utgangspunkt for rapporterte mengder drivstoff og strøm. Her er det etter vår vurdering behov for nasjonal veiledning og regulering. Det finnes i dag ingen etablerte europeiske eller nasjonale krav og standarder for hvem som skal utstede EDN, og dette skaper betydelig usikkerhet i bransjen. Flere av Rederiforbundets medlemmer rapporterer at det er krevende å få utstedt EDN fra havner eller strømleverandører, og at praksis varierer betydelig. Dette gjør det vanskelig å dokumentere strømforbruk i henhold til kravene.

Vi anbefaler at myndighetene utarbeider nasjonale retningslinjer som pålegger havner eller strømleverandører å utstede EDN på en standardisert måte før kravet trer i kraft.

Forslaget gir etter vår vurdering en utilstrekkelig og delvis urealistisk beskrivelse av hva som må være på plass for å sikre en trygg og gjennomførbar innfasing av lav- og nullutslippsdrivstoff i offshorefartøy. Det legges til grunn i høringsnotatet at sikkerhetsutfordringene gradvis vil løses gjennom IMO-prosesser og pilotprosjekter frem mot 2030. Etter vårt syn er dette ikke tilstrekkelig som grunnlag for å innføre et bindende klimakrav som gjennom sin innretning i praksis forutsetter overgang til hydrogenbaserte drivstoff som ammoniakk og metanol.

Det finnes i dag ingen operative offshorefartøy som bruker ammoniakk som drivstoff, og det er fortsatt uklart hvordan beredskap og sikkerhetsnivå vil påvirkes i praksis. Flere av drivstoffalternativene, særlig ammoniakk og hydrogen, har vesentlig høyere risikoprofil enn konvensjonelle løsninger. De stiller helt nye krav til utforming, drift og nødhåndtering både om bord og på land. Forslaget tar ikke høyde for at erfaringer fra pilotprosjekter kan vise at beredskap og designkrav blir mer krevende enn antatt, og at dette kan påvirke både teknologivalg og fremdrift.

Det er positivt at det i høringen pekes på behovet for opplæring og kompetanse blant sjøfolk. Samtidig er det en alvorlig svakhet at det ikke drøftes hvordan kompetanse og beredskap skal bygges opp på land. Dette gjelder havnepersonell, beredskapsressurser, klasseselskaper og myndigheter med tilsynsansvar. I tillegg overlates opplæringsansvaret til det enkelte rederi, uten at det foreligger juridisk bindende opplæringskrav for andre drivstoff enn LNG. Dersom sikkerheten skal ivaretas på samme nivå som i dag, må nasjonale krav og opplæringsprogrammer etableres i god tid før kravet trer i kraft.

Erfaringene med alternativt design viser også at det krever betydelige ressurser og tett samarbeid med myndigheter og klasseselskaper for å få godkjent nye løsninger når standardiserte regler ikke er på plass. Dette understreker behovet for tettere operativ involvering, sterkere internasjonal forankring og bedre nasjonal koordinering for å sikre at sikkerhet og beredskap ikke blir en barriere for grønn omstilling.

Disse forholdene utdypes i underavsnittene nedenfor.

Helhetlig beredskap må på plass, også på land

Overgangen til nye drivstoff som ammoniakk og metanol vil ikke bare endre hvordan offshorefartøy opererer til havs. Den vil også kreve et betydelig løft i beredskap og kompetanse i norske havnebyer og kystkommuner. Disse drivstoffene er giftige, brannfarlige og krever helt annen håndtering enn konvensjonelle løsninger. Dersom det oppstår en lekkasje, brann eller ulykke ved bunkring eller lasting i havn, er det lokale nødetater og havnepersonell som vil stå i førstelinjen.

For å sikre en trygg innføring av disse drivstoffene er det behov for:

• Spesialisert opplæring for brann- og redningsetater, akuttmedisinsk personell og havneansatte.
• Etablering av prosedyrer for akuttberedskap, evakuering og dekontaminering.
• Tilstrekkelig utstyr og lokal kapasitet for å håndtere ulykker.
• Planverk og øvelser som involverer hele beredskapskjeden, både lokalt og nasjonalt.

Dette er ikke etablert i dag, verken i planer, rutiner eller praktisk kapasitet. Rederiforbundet mener myndighetene må sikre at det finnes tilstrekkelig infrastruktur og kompetanse for å håndtere risikoen knyttet til alternative drivstoff både om bord, men også på land. Det må på plass før et nytt regelverk trer i kraft. Staten har et særskilt ansvar for å sikre at beredskapsressursene har tilgang på nødvendig støtte, opplæring og finansiering.

Betydelig behov for opplæring og kompetansebygging

Innføringen av ammoniakk og metanol som drivstoff i offshoresektoren stiller høye krav til sikkerhet og operasjonell kompetanse. Ammoniakk er giftig og etsende. Metanol er brannfarlig og avgir giftige damper. Disse egenskapene gjør at både bunkring, lagring og bruk om bord innebærer høyere risiko enn ved bruk av konvensjonelle drivstoff.

For offshorefartøy er behovet for et høyt sikkerhetsnivå særlig kritisk. Disse fartøyene er ofte mindre enn tradisjonelle fraktskip, noe som begrenser plassen for sikker lagring og håndtering av alternative drivstoff. Det gjør det vanskeligere å installere tilstrekkelig sikkerhetsutstyr og øker sårbarheten ved lekkasjer. I en nødsituasjon kan dette utgjøre en alvorlig fare for mannskapets helse og sikkerhet.

For å sikre trygg drift er det nødvendig med spesialisert opplæring av mannskapet. Dette må omfatte sikker bunkring, håndtering av drivstoffsystemer, nødprosedyrer og bruk av verneutstyr. Det må etableres nasjonale utdanningsprogrammer, krav til sertifisering og felles rutiner for risikohåndtering, i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene og bransjen.

Rederiforbundet mener kompetanse må bygges opp før kravene iverksettes. Regelverket må ikke presse frem teknologier som ammoniakk og metanol før sikkerhetsstandarder, opplæringssystemer og beredskap er på plass. Myndighetene må legge til rette for en trinnvis og trygg innfasing, støttet av målrettede virkemidler.

Operativ medvirkning og internasjonal forankring må vektlegges

Rederiforbundet mener at operativ erfaring og internasjonal regelverksutvikling må ligge til grunn for ny regulering. Det foreslåtte klimakravet er ikke tilstrekkelig forankret i praksisfeltet. Verken rederier, mannskapsorganisasjoner eller teknisk ekspertise har vært involvert i utformingen på en måte som sikrer at kravene er realistiske og tilpasset operative forhold.

Det er også uheldig at forslaget legges frem før internasjonale prosesser i IMO er ferdigstilt. Her pågår det arbeid med både sikkerhetsregler, tekniske standarder og opplæringskrav for alternative drivstoff. Å gå foran uten internasjonal forankring risikerer å skape unødvendig dobbeltregulering og uensartet praksis, og kan svekke det norske regelverkets legitimitet og etterlevelse.

Vi mener at ethvert nytt krav må utvikles i tett dialog med operativt personell og internasjonale fagmiljøer, og med utgangspunkt i anerkjente, globale regelverk.

Rederiforbundet mener det er bemerkelsesverdig at høringsnotatet konkluderer med at forslaget ikke reiser prinsipielle spørsmål. Etter vår vurdering gjør det nettopp det, særlig knyttet til Norges adgang til å innføre nasjonale særkrav for skipsfarten, og til forholdet mellom forslaget og internasjonale rettsforpliktelser etter Havrettskonvensjonen og EØS-avtalen.

Etter Rederiforbundets vurdering er de juridiske, herunder folkerettslige, sidene ved forslaget svært mangelfullt utredet. Flere av departementets tolkninger av havretten og forurensningsloven er etter vårt syn uriktige, og deler av forslaget er etter vår oppfatning i strid med havrettskonvensjonen. Det er også svakheter i vurderingen av forholdet til EØS-retten og usikkerhet knyttet til hvilke virkninger forskriften faktisk har utenfor norsk jurisdiksjon.

Manglende hjemmel i forurensningsloven

Forurensningsloven § 5 andre ledd slår fast at forurensning fra skip reguleres av skipssikkerhetsloven «i stedet for bestemmelsene» i forurensningsloven. Lovgiver har dermed eksplisitt tatt stilling til at regulering av forurensning fra skip skal skje iht. skipssikkerhetsloven og ikke forurensingsloven. Det vil innebære en klar omgåelse av dette dersom det gis forskrifter etter forurensingsloven som regulerer skipsfart gjennom operatør.

Departementet erkjenner i høringsnotatet at det ikke er adgang til å regulere skip direkte, men mener at det er adgang til å gjøre dette indirekte gjennom krav til operatørene. Departementet forsøker å underbygge dette ved å vise til § 11 i forurensningsloven som gir adgang til å fastsette vilkår i tillatelser. Denne bestemmelsen forutsetter imidlertid at man allerede befinner seg innenfor lovens virkeområde og kan følgelig ikke brukes som argument for å endre lovens virkeområde.

Vi viser også til at etter legalitetsprinsippet så oppstilles et krav om klarere hjemmel jo mer inngripende vedtaket er. Man har her å gjøre med et vedtak som er svært inngripende og det eneste som er klart er at det fremgår uttrykkelig av loven at regulering av forurensning fra skip skal skje etter skipssikkerhetsloven.

Etter dette er det på det rene at det ikke er adgang til å innføre krav som gjelder skipsfart med hjemmel i forurensningsloven. En slik forskrift vil dermed være ugyldig som følge av manglende materiell kompetanse.

Begrensninger i kyststatens jurisdiksjon etter havretten

Rederiforbundet finner det overraskende at departementet ikke drøfter den folkerettslige adgangen for Norge til å regulere klimagassutslipp fra utenlandske skip som opererer på kontinentalsokkelen. Etter FNs havrettskonvensjon (UNCLOS) artikkel 3 og 17 er kyststatens jurisdiksjon over fremmede skip i utgangspunktet begrenset til indre farvann og territorialfarvannet, og gjelder ikke skip som er i uskyldig gjennomfart. For skip i internasjonalt farvann og på annen stats kontinentalsokkel er jurisdiksjonen tillagt flaggstaten. Dette innebærer at det er flaggstaten, og ikke kyststaten, som har primær kompetanse til å foreta nærmere regulering av drift, miljøpåvirkning og tekniske krav til sine fartøy.

Et sentralt utgangspunkt i havretten er at stater skal vedta regler om forurensning fra skip gjennom kompetente internasjonale organisasjoner eller generelle diplomatiske konferanser, jf. UNCLOS artikkel 211 og 212. Dette innebærer at nasjonale tiltak knyttet til klimagassutslipp må være i samsvar med vedtatte internasjonale standarder, for eksempel gjennom IMO. Det overlates deretter til flaggstatene å implementere de internasjonale forpliktelsene for egne skip. Det er følgelig klart i strid med de grunnleggende prinsippene i folkeretten dersom kyststater etablerer nasjonale særkrav for alle skip uansett nasjonalitet.

Utfordringene med klimagasser er et globalt problem som krever internasjonale løsninger. Dersom stater innfører nasjonale særregler for skip, kan det føre til at næringsaktører flytter seg til jurisdiksjoner med mer gunstige rammevilkår. Dette skaper urettferdige konkurransevilkår og svekker det globale regelverket. Det vil også kunne undergrave prosessene i IMO, der Norge tradisjonelt har spilt en pådriverrolle for ambisiøse og likeartede globale krav.

Videre fremgår det av myndighetenes forslag at formålet også er å fremme utvikling av nullutslippsteknologi. Dette hensynet er nært knyttet til reduksjon av klimagassutslipp, og det er nettopp gjennom internasjonal regulering at teknologiutvikling skal fremmes. Det gjelder både utvikling og bruk av nye energibærere og forbedringer i kjent teknologi. En ensidig norsk regulering vil etter vårt syn svekke det internasjonale samarbeidet på dette området og bidra til fragmentering av regelverket.

Mangelfull EØS-rettslig vurdering og svakheter ved utredningsgrunnlaget

Forslaget reiser også alvorlige spørsmål knyttet til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Kravet vil gripe inn i den frie bevegeligheten av tjenester, og utgjør etter vår vurdering en restriksjon etter EØS-avtalens artikkel 36. Slike restriksjoner kan kun rettferdiggjøres dersom de er begrunnet i tvingende allmenne hensyn, og dersom de er nødvendige, egnede og forholdsmessige. Dette følger av EU-domstolens praksis. Høringsnotatet har ingen reel drøftelse av disse rettslige kriteriene.

Skipsfart er i dag regulert på klimaområdet gjennom harmoniserte EU-regler som MRV-forordningen og kvotesystemet (ETS), som allerede er gjennomført i norsk rett. Høringsforslaget vurderer ikke forholdet til disse rettsaktene, og det er heller ikke analysert om det kan oppstå uheldige regulatoriske motsetninger eller forskjellsbehandling som utfordrer prinsippene om gjensidig anerkjennelse og likebehandling mellom flaggstater i EØS.

Det er heller ikke tilstrekkelig å vise til at operatørene er pliktsubjekter. Forslaget vil i praksis ha betydning for rederiene, og kan føre til økte kostnader, krav om ny teknologi og markedsbarrierer for utenlandske tjenesteytere. Dette må vurderes opp mot EØS-rettens krav.

Forslaget bygger på forurensningsloven som hjemmel, men denne gjelder med de begrensningene som følger av folkeretten, inkludert EØS-retten. Myndighetenes kompetanse kan ikke utvides gjennom nasjonale forskrifter dersom de kommer i konflikt med bindende EU-regulering.

Samlet sett mener Rederiforbundet at de juridiske betraktningene rundt EØS-retten er mangelfullt utredet og ikke i tråd med kravene i utredningsinstruksen. Forslaget bør ikke vedtas uten en grundigere vurdering av de EØS-rettslige konsekvenser.

Uklar og potensielt folkerettsstridig virkning utenfor norsk jurisdiksjon

I høringsnotatet avsnitt 4.3. fremgår det at kravet skal gjelde «også for fartøy som eventuelt befinner seg i farvann utenfor norsk jurisdiksjon, i den grad de er på kontrakt med en operatør». Etter Rederiforbundets vurdering er denne formuleringen problematisk og reiser betydelige spørsmål om rettslig hjemmel og forvaltningsmyndighet.

kontinentalsokkel, men gir ikke i seg selv hjemmel for å regulere virksomhet som skjer utenfor dette området. Et kontraktsforhold med en norsk operatør gir ikke grunnlag for at norske myndigheter kan fastsette krav til fartøy som befinner seg i andre staters farvann eller i internasjonalt farvann, dersom aktiviteten ikke finner sted på norsk sokkel.

Videre er det flaggstaten som har eksklusiv jurisdiksjon over skip i internasjonalt farvann, i tråd med havrettskonvensjonen (UNCLOS art. 92). Et forsøk på å pålegge fartøy slike krav basert på kontraktsforhold vil kunne være i strid med disse folkerettslige prinsippene, og kan også komme i konflikt med EØS-rettens regler om fri bevegelse og konkurransenøytralitet.

Vi anbefaler derfor at det tydelig presiseres at kravet kun gjelder for fartøy i virksomhet på norsk sokkel, og at det avgrenses til operasjoner som omfattes av norsk jurisdiksjon.

Behov for tydelig avgrensning av fartøy og aktiviteter

Etter Rederiforbundets syn er det betydelig uklarhet knyttet til hvilke fartøy som omfattes av det foreslåtte klimakravet. Forskriften gjelder for skip som “på vegne av operatøren” utfører nærmere angitte aktiviteter i petroleumsvirksomheten. Det er imidlertid uklart hva som ligger i dette, og hvorvidt det forutsetter direkte kontrakt med operatør, eller om også underleverandører og selvstendige tjenesteleverandører vil omfattes.

Et illustrerende eksempel er seismikkfartøy som opererer uavhengig av operatørene og gjennomfører undersøkelser på eget initiativ. I slike tilfeller kjøper operatørene i ettertid tilgang til data, uten at det har vært en kontrakt mellom rederiet og operatørene for selve operasjonen. Det er uklart hvordan slike tilfeller skal behandles under regelverket.

Forslaget har også en uklar geografisk og faktisk avgrensning av hvilken del av flåten som omfattes. Ifølge Konkrafts13 foreløpige oversikt for 2024 består offshoreflåten som opererer på norsk sokkel av totalt 317 fartøy. Av disse er det kun 181 fartøy som per i dag er bekreftet å være i aktiv kontrakt med operatørselskap på norsk sokkel. De øvrige fartøyene opererer på britisk sokkel, er i transitt, eller har kun sporadisk aktivitet på norsk sokkel. Dette betyr at en vesentlig andel av utslippene som inngår i forskriftens referansegrunnlag i realiteten ikke kan reguleres gjennom et krav som knyttes til operatørens aktivitet på norsk sokkel.

Videre er det behov for en tydeligere presisering av hvilke utslipp som omfattes. Skal hele årets energibruk for et fartøy inngå dersom det i løpet av året har jobbet noen måneder for en operatør, eller kun utslipp knyttet til den aktuelle kontraktsperioden. Uten slike avklaringer er det stor risiko for ulik praktisering, både for operatører og rederier.

Rederiforbundet anbefaler at forskriftens virkeområde presiseres tydeligere, herunder hvilke fartøystyper, kontraktsforhold og utslipp som omfattes, for å unngå uklarhet, sikre likebehandling og gjøre regelverket etterprøvbart og håndhevbart.

Tilsynsbestemmelsen gir uklar og uheldig myndighetsdeling

Forslaget legger opp til at Miljødirektoratet skal ha uhindret adgang til fartøy og innretninger i tilknytning til petroleumsvirksomhet, selv om det er operatørene og ikke rederiene som er pliktsubjekter etter forskriften. Dette reiser flere betenkelige spørsmål, både rettslig og praktisk.

For det første bryter dette med det etablerte tilsynsregimet for skip, der Sjøfartsdirektoratet har myndighet med hjemmel i skipsikkerhetsloven. Å gi en annen etat adgang til fartøy uten avklaring av rollefordeling svekker rettssikkerheten og skaper risiko for uklare kommandolinjer for rederier og mannskap. Høringsnotatet inneholder ingen drøfting av hvordan dette skal samordnes med dagens tilsynsregime etter skipsikkerhetsloven, noe som ytterligere svekker forslaget.

For det andre innebærer tilsyn på fartøynivå en indirekte regulering av rederiene, til tross for at det ikke er rederiet som er rettslig ansvarlig for etterlevelse. Dette kan føre til kontroll og krav overfor tredjeparter som ikke omfattes av forskriftens hjemmel eller intensjon.

Det er heller ikke rettslig adgang til å føre tilsyn med utenlandske skip i norske havner utover det som følger av havnestatskontrolldirektivet, som er gjennomført i norsk rett gjennom skipsikkerhetsloven og forskrift om havnestatskontroll. Nasjonale særkrav til regulering av klimagassutslipp eller nullutslippsteknologi omfattes ikke av disse kontrolltemaene, og det finnes derfor ikke hjemmel til å utøve kontroll i henhold til forslaget.

For det tredje er bestemmelsen vag og gir Miljødirektoratet adgang uten nærmere avgrensning av hvilke opplysninger, dokumentasjon eller kontrolltiltak som kan kreves. Det fremgår heller ikke hvilke kriterier som skal ligge til grunn for slik myndighetsutøvelse i praksis.

Rederiforbundet anbefaler derfor at tilsynsbestemmelsen endres.

Etter en samlet vurdering mener Rederiforbundet at forslaget om et særnorsk lav- og nullutslippskrav for offshorefartøy har så betydelige svakheter og mangler, både juridisk, teknisk og praktisk, at det bør trekkes tilbake. Forslaget vil kunne påføre næringen store kostnader, svekke konkurransekraften og føre til fragmentering i regelverket, uten at det er tilstrekkelig dokumentert at det gir vesentlige tilleggseffekter på klimagassutslippene sammenlignet med internasjonale krav.

Vi mener norske myndigheter i stedet bør bruke sin innflytelse til å styrke og fremskynde relevante prosesser i IMO og EU, der det allerede finnes robuste og omfattende virkemidler for utslippsreduksjon. Skal Norge lykkes i å fremme nullutslippsteknologi i offshore segmentet, bør det skje gjennom fleksible og målrettede virkemidler som støtteordninger, risikoavlastning og offentlig-privat samarbeid - ikke gjennom særnasjonale krav.

Rederiforbundet står selvsagt til disposisjon dersom det er ønskelig med ytterligere dialog eller innspill i det videre arbeidet.