Høringssvar om EUs fornybardirektiv

Norges Rederiforbund viser til Klima- og miljødepartementets høring om gjennomføring av artikkel 25 til 31 i fornybardirektiv II.

Rederiforbundet støtter at regelverket gjennomføres raskt og på en måte som sikrer harmoniserte krav til bærekraft, dokumentasjon og sporbarhet for fornybare drivstoff. Dette er viktig for skipsfarten og for sammenhengen mellom norsk og europeisk klima- og energiregelverk, ikke minst i lys av regjeringens varsel om at FuelEU Maritime tidligst vil kunne tre i kraft i Norge 1. januar 2028.

Samtidig er det viktig at gjennomføringen utformes slik at den fungerer godt i det norske markedet og sees i sammenheng med øvrige virkemidler for skipsfarten. Høringsnotatet belyser etter vårt syn i for liten grad hvilke konsekvenser de foreslåtte endringene kan få for bunkringsmarkedet, tilgangen på drivstoff og forsyningssikkerheten. Disse hensynene bør derfor vurderes nærmere og ivaretas i den videre utformingen av regelverket.

Rederiforbundet mener at det nasjonale omsetningskravet for biodrivstoff i sjøfarten bør avvikles, og at skipsfartens klimagassutslipp og drivstoffbruk i stedet bør reguleres gjennom harmoniserte europeiske virkemidler som EU ETS og FuelEU Maritime.

Fornybardirektiv II artikkel 25 stiller krav om at medlemsstatene etablerer en forpliktelse på drivstoffleverandører for å bidra til økt bruk av fornybar energi i transportsektoren. Direktivet gir samtidig betydelig fleksibilitet i hvordan denne forpliktelsen utformes. Medlemsstatene kan blant annet skille mellom ulike drivstoffleverandører og energibærere, og forpliktelsen kan innrettes med utgangspunkt i volum, energiinnhold eller klimagassutslipp. Artikkel 25 nr. 1 krever dermed ikke at drivstoffleverandørforpliktelsen gjennomføres i form av et særskilt sektorspesifikt volumkrav for sjøfarten.

Dagens særnorske omsetningskrav innebærer en direkte merkostnad for rederier som bunkrer i Norge. Miljødirektoratet har tidligere anslått at økninger i omsetningskravet gir høyere sluttbrukerpris for marin gassolje, og har også pekt på mulig risiko for karbonlekkasje og konsekvenser for bunkringsinfrastrukturen langs norskekysten.

Et ytterligere problem er at rederiet kan bære merkostnaden ved biodrivstoff som fysisk inngår i drivstoffet, uten nødvendigvis å få tilgang til den bærekraftsdokumentasjonen som er nødvendig for å nyttiggjøre utslippsreduksjonen under andre klimaregelverk. Dette er særlig uheldig når dokumenterte bærekrafts- og utslippsreduksjonsegenskaper får stadig større økonomisk verdi gjennom EU ETS og FuelEU Maritime.

Rederiforbundet mener dette illustrerer svakheten ved å opprettholde et særskilt nasjonalt volumkrav parallelt med europeiske klimaregelverk. Når sjøfarten omfattes av virkemidler som premierer dokumenterte utslippsreduksjoner, bør det være en tydelig sammenheng mellom hvem som bærer kostnaden ved det bærekraftige drivstoffet og hvem som får den regulatoriske klimaverdien.

Rederiforbundet mener derfor at regjeringen bør legge en plan for utfasing av det særnorske omsetningskravet for sjøfart i takt med innføringen av det harmoniserte europeiske regelverket.  

Rederiforbundet støtter behovet for robuste massebalansesystemer som sikrer sporbarhet, etterlevelse av bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene og hindrer dobbelttelling.

Fornybardirektiv II artikkel 30 nr. 1 stiller krav om at aktørene benytter et massebalansesystem for å dokumentere oppfyllelse av bærekrafts- og utslippsreduksjonskriteriene. Direktivet åpner for at partier med ulike egenskaper kan blandes, men krever blant annet at opplysninger om bærekrafts- og utslippsreduksjonsegenskaper forblir knyttet til blandingen.

Ved gjennomføringen av artikkel 30 nr. 1 legger departementet til grunn at dagens norske praksis med fleksibel allokering mellom fornybare og fossile brensler ikke kan videreføres. Det foreslås derfor i § 8-1 fjerde ledd i forskrift om bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier at opplysninger om bærekrafts- og utslippsreduksjonsegenskaper ved blanding av fossilt og fornybart brensel skal tilsvare det fysiske innholdet av fornybart brensel i blandingen – såkalt proporsjonal allokering.

Denne endringen kan få større praktiske konsekvenser enn det som fremgår av høringsnotatet. Drivstoffbransjen peker på at overgangen til proporsjonal allokering kan gjøre dagens ordninger for samlagring og delt tankinfrastruktur mer krevende. Dersom flere omsettere ikke lenger kan føre massebalanse med utgangspunkt i de volumene den enkelte omsetter selv tilfører og tar ut av en felles tank, kan det bli vanskeligere å utnytte eksisterende infrastruktur effektivt. Dette kan medføre behov for separate lagringsløsninger, økte investerings- og driftskostnader og i ytterste konsekvens bidra til at mindre terminaler langs kysten blir mindre lønnsomme å opprettholde.

Høringsnotatet erkjenner selv at delt infrastruktur er relativt utbredt i Norge, og at proporsjonal allokering vil gjøre det mer krevende for omsettere å dele infrastruktur. Samtidig foreligger det ikke tilstrekkelig informasjon om hvor mange terminaler som omfattes eller hvor stor del av drivstoffomsetningen dette gjelder. Det fremgår videre at kostnadseffekten ikke har latt seg beregne, blant annet fordi omfanget av delt infrastruktur og behovet for eventuelle oppgraderinger er ukjent.

Vi viser i denne sammenheng til Drivkraft Norges høringssvar, som beskriver nærmere hvordan overgangen til proporsjonal allokering kan påvirke samlagring, terminalstruktur, logistikk, beredskap og kostnader i drivstofforsyningen.

Departementet foreslår samtidig enkelte mekanismer for å redusere konsekvensene. I § 4-2 fjerde og femte ledd i forskrift om omsetnings- og bærekraftskrav foreslås en særregel for sjøfarten der samme tankinfrastruktur benyttes til drivstoff som omsettes både til innenriks sjøfart og til segmenter som faller utenfor omsetningskravet. Formålet er uttrykkelig å redusere risikoen for at kravet om proporsjonal allokering medfører behov for parallell infrastruktur mellom disse segmentene.

Denne særregelen gjelder imidlertid rapporteringen under det nasjonale omsetningskravet. Etter vår forståelse innebærer den ikke i seg selv et generelt unntak fra massebalansekravet etter artikkel 30 nr. 1. Det nasjonale omsetningskravet inngår i Norges oppfyllelse av forpliktelsen på drivstoffleverandører etter artikkel 25, mens massebalansereglene gjennomføres særskilt etter artikkel 30. Høringsnotatet viser selv til at dagens norske omsetningskrav oppfyller drivstoffleverandørforpliktelsen etter artikkel 25.

Høringsnotatet viser også til at Miljødirektoratet kan gi unntak for konkrete terminaler dersom konsekvensene blir uforholdsmessig store, blant annet for mindre tankanlegg langs kysten. Det bør klargjøres hvilket rettslig og faktisk omfang denne unntaksadgangen har, herunder om den kan benyttes til å avhjelpe utfordringer knyttet til delt tankinfrastruktur og samlagring, eller om den i hovedsak gjelder plikter etter forskrift om omsetnings- og bærekraftskrav.

På denne bakgrunn mener Rederiforbundet at departementet bør foreta en nærmere vurdering av handlingsrommet ved gjennomføringen av artikkel 30 nr. 1. Det bør særlig avklares om direktivet og relevant underliggende EU-regelverk nødvendiggjør den foreslåtte praktiseringen av proporsjonal allokering i alle de situasjonene som er beskrevet i høringsnotatet, eller om det finnes løsninger som ivaretar direktivets krav til sporbarhet, kontroll og forebygging av dobbelttelling, samtidig som eksisterende felles tank- og terminalinfrastruktur i større grad kan videreføres.

Dette er særlig viktig i norsk sammenheng. Norge har en lang kyst, geografisk spredt maritim aktivitet og omfattende bruk av delt terminal- og tankinfrastruktur. Konsekvensene av den valgte gjennomføringen kan derfor være annerledes enn i markeder med en mer konsentrert terminalstruktur.

Beredskaps- og forsyningssikkerhetskonsekvensene må også vurderes særskilt. Dersom regelverket bidrar til at mindre terminaler legges ned eller drivstofforsyningen konsentreres til færre anlegg, kan dette svekke robustheten i forsyningssystemet langs kysten. Dette bør også ses i lys av artikkel 28 nr. 3, som pålegger medlemsstatene å treffe tiltak for å sikre tilgjengelighet av fornybare drivstoff til transport, herunder relevant fylleinfrastruktur.

Dette må videre ses i sammenheng med regjeringens arbeid med ny maritim strategi og målet om å styrke norsk maritim konkurransekraft og legge til rette for sikker og effektiv sjøtransport, samtidig som samfunnet skal gjøres mer motstandsdyktig og beredskap både skal styrkes og ivaretas. Gjennomføringen av fornybardirektiv II bør innrettes slik at kravene i direktivet oppfylles uten unødige merkostnader for sjøfarten eller svekket tilgang på drivstoff og drivstoffberedskap langs kysten.

Rederiforbundet støtter en rask gjennomføring av fornybardirektiv II. Samtidig vil den foreslåtte endringen i praktiseringen av massebalansesystemet kunne kreve tilpasninger i kontrakter, interne systemer, logistikk og kommersielle avtaler gjennom flere ledd i drivstoffverdikjeden. Dersom departementet opprettholder den foreslåtte praktiseringen av proporsjonal allokering, må det derfor sikres en tilstrekkelig overgangsperiode før de nye kravene får virkning.

Dersom nødvendige tilpasninger ikke realistisk kan gjennomføres innen foreslått ikrafttredelse 1. januar 2027, bør ikrafttredelsen av de aktuelle bestemmelsene utsettes.

Høringsnotatet viser at overgangen til proporsjonal allokering også kan få direkte avgiftsmessige konsekvenser for innenriks sjøfart. Bakgrunnen er at beregningen av CO₂- avgiften i større grad må baseres på den fysiske fordelingen mellom fossilt og fornybart drivstoff. Dette innebærer at en større fossil andel kan bli tilordnet innenriks sjøfart, som er omfattet av CO₂-avgift, mens motsatt skjer for utenriks sjøfart.

Miljødirektoratet anslår i et maksimalanslag at dette kan innebære om lag 66 millioner kroner mer i CO₂-avgift årlig, og legger til grunn at merkostnaden i stor grad vil kunne overføres til sluttbrukerne.

Rederiforbundet mener det er uheldig dersom gjennomføringen av fornybardirektiv II i seg selv fører til økte kostnader for innenriks sjøfart. Regjeringen bør derfor sikre at endringen gjennomføres på en måte som er avgiftsmessig nøytral for rederiene. Dersom dette krever tilpasninger i særavgiftsregelverket, bør slike endringer gjennomføres samtidig med de nye massebalansereglene.  

Gjennomføringen av fornybardirektiv II innebærer ikke bare krav til bruk, bærekraft og dokumentasjon av fornybare drivstoff. Direktivet inneholder også forpliktelser knyttet til tilgjengelighet og nødvendig infrastruktur.

Etter artikkel 28 nr. 3 skal medlemsstatene treffe tiltak for å sikre tilgjengeligheten av fornybare drivstoff til transport, herunder med hensyn til lade- og annen fylleinfrastruktur. Rederiforbundet kan ikke se at høringsnotatet redegjør nærmere for hvordan denne delen av artikkel 28 skal gjennomføres eller anses oppfylt for sjøfarten.

Dette bør avklares. Tilgang på alternative og fornybare drivstoff, samt nødvendig bunkringsinfrastruktur, er fortsatt en vesentlig barriere for omstillingen av skipsfarten. Krav som skal bidra til økt bruk av slike drivstoff bør derfor ses i sammenheng med tiltak som sikrer at drivstoffene faktisk er tilgjengelige i tilstrekkelige volumer og på relevante steder.

Rederiforbundet ber derfor departementet redegjøre for hvordan forpliktelsen i artikkel 28 nr. 3 oppfylles i Norge, herunder hvilke tiltak som skal sikre tilgjengelighet av fornybare drivstoff og nødvendig bunkringsinfrastruktur for sjøfarten.

Rederiforbundet viser i denne sammenheng også til tilgrensende bestemmelser i fornybardirektiv II. Artikkel 15 nr. 1 stiller krav til blant annet forholdsmessige, nødvendige, objektive og transparente regler om tillatelse, sertifisering og godkjenning knyttet til produksjon av fornybar energi og drivstoff, mens artikkel 15 nr. 3 omfatter integrering av blant annet alternative drivstoffnettverk i planleggingen av energiinfrastruktur. Artikkel 20 nr. 1 pålegger videre medlemsstatene, der det er relevant, å vurdere behovet for å utvide eksisterende gassinfrastruktur for å legge til rette for integrasjon av gass fra fornybare kilder.

Selv om artikkel 15 og 20 ligger utenfor denne konkrete høringen, bør bestemmelsene ses i sammenheng med gjennomføringen av artikkel 28 nr. 3 og behovet for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet og infrastruktur for fornybare drivstoff til sjøfarten.

Rederiforbundet støtter at gjennomføringen av fornybardirektiv II styrker kravene til sporbarhet og dokumentasjon. Artikkel 30 nr. 1 og 3 stiller krav til henholdsvis massebalanse og dokumentasjon og verifikasjon av bærekrafts- og utslippsreduksjonsegenskaper.

Ved den nasjonale gjennomføringen bør det klargjøres hvordan slike opplysninger kan videreføres gjennom verdikjeden til sluttbrukeren, slik at rederiet som faktisk bruker drivstoffet kan dokumentere relevante utslippsreduksjoner etter andre klimaregelverk. Dette er særlig viktig når rederiet som sluttbruker også bærer merkostnaden ved det fornybare drivstoffet gjennom drivstoffprisen. Det bør være en tydelig sammenheng mellom hvem som finansierer utslippsreduksjonen og hvem som kan nyttiggjøre seg den regulatoriske verdien av den. Dette bør fremgå tydelig av forskriften eller tilhørende veiledning.

Etter artikkel 28 nr. 2 skal Kommisjonen etablere en unionsdatabase for sporbarhet av flytende og gassformige fornybare transportdrivstoff. Relevante økonomiske aktører skal registrere transaksjoner og bærekraftsegenskaper, herunder livsløpsutslipp. Artikkel 28 nr. 4 fastsetter videre at medlemsstatene skal ha tilgang til databasen og treffe tiltak for å sikre at aktørene registrerer korrekte opplysninger.

Miljødirektoratet legger i høringsnotatet opp til at norske omsettere på sikt skal rapportere i unionsdatabasen. Rederiforbundet mener at norske drivstoffomsettere og andre relevante aktører bør gis tilgang til databasen så raskt som mulig etter at fornybardirektiv II er gjennomført.

Rederiforbundet støtter innføringen av harmoniserte og robuste bærekrafts- og utslippsreduksjonskriterier for biodrivstoff.

Høringsnotatet viser til at en stor andel av de flytende biobrenslene som allerede benyttes under norske omsetningskrav, er sertifisert gjennom frivillige ordninger godkjent av EU-kommisjonen, og derfor allerede i stor grad oppfyller kriteriene i fornybardirektiv II. Departementet vurderer derfor at de oppdaterte kriteriene i seg selv vil ha begrensede konsekvenser for drivstoffomsetterne.

Rederiforbundet mener robuste og harmoniserte bærekraftskriterier er viktige for å sikre tillit til biodrivstoff som klimatiltak. Når et biodrivstoff oppfyller de felles europeiske kravene til bærekraft og utslippsreduksjon, bør den dokumenterte utslippsreduksjonen kunne anerkjennes konsistent på tvers av relevante klima- og energiregelverk.

Rederiforbundet viser i denne sammenheng til artikkel 30 nr. 9, som begrenser medlemsstatenes adgang til å kreve ytterligere dokumentasjon for forhold som er dekket av en frivillig ordning godkjent av Kommisjonen. Den nasjonale gjennomføringen bør derfor ikke etablere parallelle eller supplerende dokumentasjonskrav for forhold som allerede er dokumentert i samsvar med en slik ordning. Høringsnotatet beskriver tilsvarende at medlemsstatene ikke kan kreve ytterligere dokumentasjon for elementer som omfattes av en ordning godkjent av Kommisjonen.

Nasjonale regler og virkemidler bør samtidig være teknologinøytrale og ikke utformes slik at bærekraftige biodrivstoff som oppfyller de felleseuropeiske kriteriene, stilles dårligere enn andre dokumenterte utslippsreduserende løsninger. Norge bør derfor unngå nasjonale tilleggskrav eller dokumentasjonsordninger som gjør det vanskeligere å benytte bærekraftig biodrivstoff enn det som følger av de harmoniserte europeiske kriteriene.

Rederiforbundet støtter en gjennomføring av artikkel 25 til 31 i fornybardirektiv II. Gjennomføringen er viktig for å etablere harmoniserte bærekrafts-, dokumentasjons- og sporbarhetsregler i Norge og for videre innlemmelse av sentralt europeisk klimaregelverk for skipsfarten.

Samtidig mener Rederiforbundet at det særnorske omsetningskravet for sjøfart bør avvikles i takt med innføringen av FuelEU Maritime i Norge. De nye reglene om massebalanse og sporbarhet må utformes slik at de fungerer for rederiene som sluttbrukere og ikke medfører unødige merkostnader knyttet til logistikk, terminaldrift og infrastruktur for sjøtransporten. Det må også sikres at relevante bærekrafts- og utslippsreduksjonsegenskaper kan videreføres gjennom verdikjeden til rederiet som faktisk bruker drivstoffet.

Norske myndigheter bør videre sikre rask tilgang til unionsdatabasen og redegjøre for hvordan forpliktelsene i fornybardirektiv II knyttet til tilgjengelighet av fornybare transportdrivstoff og nødvendig infrastruktur oppfylles for sjøfarten.

Rederiforbundet står selvsagt til disposisjon dersom det er ønskelig med ytterligere kommentarer til ovenstående og ser frem til fortsatt godt samarbeid.