Vedrørende krav om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende på «flerbruksskip» på norsk sokkel

Industri Energi har over tid hevdet at det hersker lovløse tilstander på såkalte «flerbruksskip» på norsk sokkel, og de har fremmet krav om at arbeidsmiljøloven skal gjøres gjeldende for disse skipene. Forslaget bygger etter Rederiforbundets oppfatning på svikende premisser og vil ha omfattende negative næringspolitiske, juridiske, kommersielle og operative konsekvenser dersom det blir gjennomført.

 

 

Dagens regulering er internasjonalt forankret

I FNs Havrettskonvensjon og tilhørende regelverk, som Norge er bundet av, skilles det mellom petroleumsutvinning og skipsfart, herunder skipsfart som opererer i tilknytning til petroleumsvirksomhet. 

Skip som utfører støttefunksjoner til petroleumsvirksomheten anses som forsynings- og hjelpefartøy. Begrepet hjelpefartøy omfatter blant annet forsyningsskip, beredskapsskip, ankerhåndteringsskip, seismikkskip, konstruksjonsskip, dykkerskip og spesialiserte kranfartøyer.   

Faste installasjoner og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomhet på norsk sokkel er omfattet av petroleumsloven og arbeidsmiljøloven. Forsynings- og hjelpefartøyer regnes som skipsfart og er regulert gjennom internasjonale traktater, konvensjoner og koder, fremforhandlet gjennom FNs sjøfarts- og arbeidsorganisasjoner (IMO og ILO). For norske skip, det vil si skip registrert i NOR eller NIS, gjelder skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven uavhengig av om skipet befinner seg på fritt hav eller i internasjonalt farvann over norsk eller annen stats kontinentalsokkel. For utenlandske skip gjelder på samme måte registerlandets (flaggstatens) lov. Grunnet det internasjonale regelverket som gjelder skipsfarten, vil flaggstatenes regelverk bygge på det samme fundamentet. Det er få, om noen, næringer internasjonalt som er så gjennomregulert som skipsfarten.

Kort om begrepet «flerbruksskip»

«Flerbruksskip» er ikke en egen kategori skip, men et samlebegrep som brukes om hjelpefartøyer som kan utføre forskjellige forsynings- og støttefunksjoner.  Innretningsvirksomhet vil være lete- og produksjonsboring, vedlikehold i brønn og andre aktiviteter som innebærer kontroll med brønnstrømmen. Dersom et skip utfører slike aktiviteter vil de automatisk defineres som innretning og komme inn under petroleumsregelverket og arbeidsmiljøloven. Utføres ikke slik innretningsaktivitet regnes fartøyet som skip og vil da være underlagt det maritime regelverket. Det er altså ikke fartøyets form og konstruksjon som er avgjørende for hvilket regelverk som kommer til anvendelse, men hvilke oppgaver som fartøyet faktisk utfører.

Hensikten med å introdusere begrepet flerbruksskip i diskusjonen om arbeidsmiljølovens utstrekning på sokkelen er å få slått en kile inn i det ellers velfungerende og folkerettslig klare skillet mellom petroleumsinnretninger som er underlagt petroleumsloven og arbeidsmiljøloven, og hjelpefartøy som først og fremst reguleres gjennom det internasjonale maritime regelverket.

Ikke et lovtomt rom
Norske skip er omfattet av arbeids- og sikkerhetslovgivningen for skip, blant annet skipsarbeidsloven og skipssikkerhetsloven, uavhengig av hvor skipet befinner seg. Dersom skipet har utenlandsk flagg vil det følge FNs arbeidsorganisasjons (ILO) arbeiderkonvensjon MLC  2006, som den norske skipsarbeidsloven bygger på.

Industri Energi har den senere tiden hevdet at flerbruksskip utgjør en voksende gruppe av fartøyer som overtar oppgaver som tidligere ble utført fra innretninger.  Det hevdes også at den teknologiske utviklingen har løpt fra regelverket på en slik måte at regelverket må endres, samt at flerbruksskipene er uten lov og tilsyn.  Etter sterkt påtrykk fra Industri Energi ga Arbeids- og sosialdepartementet Petroleumstilsynet i oppdrag å utrede den faktiske og rettslige situasjonen for disse skipene, herunder også det folkerettslige handlingsrommet for å gjøre norsk lov gjeldende.

Konklusjoner fra rapporten om «flerbruksfartøy»

Petroleumstilsynets rapport ble avlevert 12. september 2016 og inneholder i grove trekk følgende konklusjoner:

  • Det er ikke uklart hvilket regelverk som gjelder eller hvem som har tilsynsansvar for flerbruksskipene, selv om regelverket er noe komplisert;
  • Det er ikke tilfelle at stadig mer produksjons- eller bore- og brønnarbeid overføres fra tradisjonelle petroleumsinnretninger til fartøy. Enkelte tyngre konstruksjonsoppgaver som aldri har betinget at fartøyet skal defineres som innretning kan imidlertid utføres av mer egnede og effektive fartøy etter hvert som skipene har fått større løfte- og dekkskapasitet;
  • Reguleringen med funksjonelle krav legger til rette for teknologiutvikling innen regelverkets rammer for virksomheten, uavhengig av teknologiske løsninger – utviklingen kan derfor ikke sies å ha løpt fra regelverket;
  • Norges adgang til å lovregulere petroleumsvirksomheten følger av internasjonale konvensjoner og begrenses til installasjoner og anlegg og aktiviteter på selve installasjonen

Rapporten tilbakeviser i hovedsak påstandene som har vært fremsatt for å underbygge kravet om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende på flerbruksskipene. 

Høyt sikkerhetsnivå og ryddige forhold

Industri Energi påstår at det ikke hersker samme sikkerhetskultur på flerbruksskipene som på faste og flyttbare innretninger som kommer inn under arbeidsmiljøloven. Det verserer i denne sammenheng historier og beskrivelser av forhold som verken vi eller våre medlemmer kjenner oss igjen i.

Statistikk fra våre medlemmer viser at det er lavere risiko for ulykker med personskader på såkalte «flerbruksfartøy» enn det er for eksempel innen boring- og brønnoperasjoner eller forpleining på plattformer og rigger.

Vi oppfatter også at Industri Energi omtaler enkelte alvorlige ulykker på en svært upresis måte.  Bl.a. brukes dødsulykken på «Skandi Skansen» som eksempel på at norske myndigheter ikke får komme om bord på utenlandske skip.  Saken gjelder en 43 år gammel filippinsk matros (dvs. en maritimt ansatt, ikke en «oljearbeider») som døde i en tragisk klemulykke på et ankerhåndteringsskip.  Ulykken fant sted da skipet lå til kai i Stavanger.  Skipet kom fra operasjon i Tunisia og var uten oppdrag på ulykkestidspunktet. Rederiet fulgte alle gjeldende og relevante retningslinjer for varsling og oppfølgning av slike hendelser; herunder varslet kapteinen og rederiet umiddelbart både norsk politi, norsk arbeidstilsyn, Statens havarikommisjon og flaggstatens representant.  Granskningen av ulykken har fulgt det internasjonale opplegget for granskning av sjøulykker, slik at erfaringene kommer hele det internasjonale miljøet til gode.  På bakgrunn av flaggstatens og rederiets granskning, avsto norske myndigheter fra å utføre en parallell granskning eller etterforskning. 

Håndteringen og oppfølgingen av ulykken ville vært den samme også med de endringer som Industri Energi foreslår. Skipet deltok ikke i petroleumsvirksomhet på norsk sokkel og ville derfor uansett ikke komme inn under norsk lov.

Det gjelder høye sikkerhetsmessige standarder på våre medlemmers skip.  Dette støttes av at det i segmentet for flerbruksskip har blitt gjennomført en rekke inspeksjoner av representanter fra Industri Energi og Det internasjonale transportarbeiderforbundet (ITF) uten at det er funnet avvik av betydning. Inspeksjoner med positive funn omtales ikke offentlig, selv om de kunne bidratt til å gi et mer nyansert og faktabasert diskusjonsgrunnlag.

Det har også vært gjennomført revisjoner med menneskerettigheter som fokus, og det har heller ikke her vært funnet avvik.

Erfaringsgrunnlaget understøtter ikke kravet om å gi arbeidsmiljøloven anvendelse for flerbruksskip

Det norske regelverket har siden 1993 åpnet for å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for skip som utfører konstruksjons-, rørleggings- og vedlikeholdsaktiviteter i særlige tilfeller ved forskrift eller enkeltvedtak.  Hjemmelen ble tatt inn for tilfeller hvor slik virksomhet kunne tenkes å være så sterkt integrert i den øvrige petroleumsvirksomhet og ha en slik varighet, som tilsier lik regulering.  Den skulle kun brukes dersom det foreligger særlige grunner.  Hjemmelen har aldri vært benyttet, og vi kjenner ikke situasjoner eller tilfeller hvor den er vurdert brukt.  Dette underbygger at det heller ikke er behov for endringer i regelverket på dette området.

Det er derimot en rekke argumenter som taler mot å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for slike skip:

  • «Flerbruksskip» som utfører konstruksjons-, rørleggings- og vedlikeholdsaktiviteter beveger seg hyppig mellom kontinentalsokler (som er internasjonalt farvann) og de bør derfor fortsatt kunne forholde seg til et internasjonalt sett av regelverk uavhengig av operasjonsområde;
  • Skip er generelt bygget etter andre regler og standarder enn de som arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter viser til.  Dersom det innføres et helt nytt reguleringsregime vil det kunne føre til at skip ikke oppfyller krav uten store ombygginger. Dette vil påvirke både tilgangen på tjenester og vilje til å satse på norsk sokkel, og således svekke konkurransen;
  • Nye tekniske og operasjonelle barrierer vil være kostnadsdrivende, i strid med de initiativer som for øvrig tas for å redusere kostnadene på sokkelen og gjøre den mer konkurransedyktig;
  • Det vil neppe bli flere norske arbeidsplasser ved at utenlandske flerbruksskip med utenlandsk mannskap som opererer på norsk sokkel en kort periode pålegges særnorske tekniske og operasjonelle krav og arbeidstidsordninger;
  • Det vil neppe være sikkerhetsfremmende om flerbruksskip må skifte regelverk og bemanningsoppsett hver gang det går inn og ut av norsk sokkel;

Norge har etter flaggstatsprinsippet svært begrenset jurisdiksjon over utenlandske skip på kontinentalsokkelen, som formelt sett er å regne som internasjonalt farvann. Som lite land med stor utenriksflåte er vi uansett ikke tjent med å utfordre grensene for folkeretten på dette området.  Etter vårt syn er det ikke relevant å se hen til land som Australia, Brasil og Canada i norsk utenriks- og skipsfartspolitikk.  Disse landene har knapt internasjonale handels- eller offshoreflåter av betydning. Når tidligere forslag om å utvide arbeidsmiljølovens virkeområde på sokkelen har blitt skrinlagt, henger det sammen med hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk, som blant annet beskrevet i St.meld. nr. 15 (2008-2009):

«… for Norge som har en liten og åpen økonomi, bør det betraktes som vår primære og prioriterte utenrikspolitiske interesse å forhindre svekkelse av internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer» … «Regjeringen understreker også betydningen av at de grunnleggende reglene i havrettskonvensjonen anerkjennes og følges lojalt av alle berørte stater».

Flerbruksskip er å betrakte som skipsfart. Norsk jurisdiksjonsutøvelse over utenlandske skip på sokkelen ville svekke Norges troverdighet i kampen for markedsadgang og mot proteksjonisme i andre markeder.  Det såkalte Bull-utvalgets forslag fra 1989 ble forkastet av Brundtland-regjeringen nettopp av slike grunner. En utvidelse av arbeidsmiljøloven mot deler av skipsfarten er fremdeles en svært dårlig idé.