USAs handelspolitikk

I forbindelse med Konjunkturrapport 2017 har Norges Rederiforbund invitert tre ledende eksperter fra USA, Europa og Kina til å zoome inn på sine respektive regioner og komme med noen betraktninger om hva vi kan forvente oss i årene som kommer. Bidragsyterne er alle enige om at risikobildet er betydelig. De deler allikevel en forsiktig optimisme hva gjelder mulighetene for pragmatisk samarbeid over landegrensene.

Edward Alden er senior fellow i Council on Foreign Relations og forfatter av boken "Failure to Adjust: How Americans Got Left Behind in the Global Economy".

Amerikanske presidenters innsettelsestaler har opp igjennom historien vært de mest optimistiske talene i løpet av hele presidentperioden, fylt med håp og høye ambisjoner – før den fulle byrden med å styre verdens største økonomi og forsvar begynner å tynge. Men Donald Trumps tale i år gjenspeilet heller det dystre været. Til tross for syv år med vekst som hadde skapt 15 millioner arbeidsplasser i USA etter lavmålet under resesjonen i 2010, raste han mot «en amerikansk massakre» som hadde skapt «nedrustete fabrikker over hele landet som står der som gravstøtter». Istedenfor å rose styrken til USAs økonomiske og militære allianser, sa han at «i flere tiår har vi beriket utenlandsk industri på bekostning av amerikansk industri, og subsidiert militæret i andre land».

Når det gjaldt handel med resten av verden, levnet han ingen tvil om at USA hadde vært den tapende part. «En etter en», sa han, «ble fabrikker stengt og produksjonen flyttet til andre land, uten tanke på de mangfoldige millionene av amerikanske arbeidere som ble etterlatt. Velstanden til vår middelklasse har blitt revet fra hjemmene deres og fordelt utover hele verden.» Og han avsluttet med en uttalelse som få trodde de noensinne ville høre fra presidenten i USA, et land som lenge har kjempet for et globalt og åpent handelssystem. «Vi må beskytte våre grenser mot herjingene fra andre land som lager produktene våre, stjeler selskapene våre og ødelegger jobbene våre», sa han. «Beskyttelse av innenlands produksjon vil føre til stor velstand og styrke.»

Å skru klokken tilbake

Donald Trump er den første erklærte proteksjonisten til å innta Det ovale kontoret siden republikaneren Herbert Hoover for nesten hundre år siden. I løpet av sin presidentkampanje lovet han å rive istykker handelsavtaler og få industrijobber tilbake til USA, og han vant valget i de såkalte rustbeltestatene Ohio, Michigan og Pennsylvania som har vært hardest rammet av konkurransen fra lavkostland som Kina og Mexico. Selv om han vil bli hemmet av Kongressen, amerikanske bedrifter og av globale handelsregler som gjennom flere tiår ble utviklet under amerikansk lederskap, representerer Trump-administrasjonen likevel en slutt på USAs prinsipielle engasjement for en friere handel. I de neste fire årene, minst, vil USA stille et annet spørsmål når det gjelder handel: Hva har vi å tjene på det?

I amerikanske historiebøker står det fortsatt at Hoovers godkjennelse i 1930 av Smoot-Hawleyloven, som økte importavgiftene for å beskytte amerikanske bønder og amerikansk industri, var en av de store økonomiske katastrofene i det 20. århundre. Det førte til at andre land svarte med samme mynt med det resultat at den store depresjonen på 1930-tallet ble enda dypere. Etter annen verdenskrig gikk USA, klok av skade, i spissen for å redusere globale handelsbarrierer. I nært samarbeid med Europa i særdeleshet deltok USA i syv runder med forhandlinger i det som var kjent som Generalavtalen om toll og handel (GATT), som senket gjennomsnittlige importavgifter fra ca. 22 prosent i 1947 til under 3 prosent i dag i utviklede økonomier. Senere har til og med store utviklingsland som Kina og India redusert sine importavgifter til en ettsifret prosentsats.

Da USA ble frustrert over liten fremgang i de globale forhandlingene, arbeidet de for å få i stand både bilaterale og regionale frihandelsavtaler, blant annet North American Free Trade Agreement (NAFTA) med Canada og Mexico, og en rekke enkeltavtaler ble inngått med nærmere to dusin land, blant andre Sør-Korea, Chile, Singapore og Australia. Igjen har andre land fulgt etter; EU har flere bilaterale handelsavtaler enn USA; Mexico har flere enn noe annet land. Resultatet var en eksplosjonsartet økning i verdenshandelen – ledsaget av teknologiske endringer som veksten i containertransport og lavere kommunikasjonskostnader – som bare nylig har vist en nedgang. 

President Trump vil nå ta USA, og verden, i en helt annen retning. Hans første beslutning som president var å trekke USA ut av Trans-Pacific Partnership (TPP), en avtale som ville ha ført til friere handel mellom USA, Japan og ti andre land rundt Stillehavet. Forhandlingene hadde pågått i nesten ti år, men avtalen var ennå ikke blitt ratifisert av Kongressen, noe som gjorde det lett for Trump å trekke seg ut. En lignende avtale mellom USA og Europa – kjent som Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) – ser nå også ut til å være i fare.

Hvis vi skal tro på hans rådgivere i Det hvite hus, er det mer i vente: bruk av trusler om høyere importavgifter foran en reforhandling av NAFTA og andre handelsavtaler, iverksettelse av omfattende «buy America»-bestemmelser, bruk av skatte- og handelsbestemmelser for å fremme produksjon i USA på bekostning av produksjon i andre land, samt å legge press på handelspartnere når det gjelder valutaverdier. Avhengig av hvordan resten av verden reagerer, kan alt fra en moderat vekstreduksjon i handelen til en mye kraftigere nedgang bli resultatet etter hvert som nye restriksjoner blir iverksatt.

Hvor langt og hvor raskt?

To store spørsmål melder seg for selskaper – og for USAs handelspartnere – som skal operere i denne uforutsigbare situasjonen. Det første er: Hvilke midler er tilgjengelige for å legge begrensninger på Trumps dagsorden, og hvor effektive vil de kunne være? Han vil møte betydelig motstand – fra amerikanske selskaper, fra deler av Kongressen, fra guvernører og fra USAs handelspartnere. I henhold til den amerikanske grunnloven er det Kongressen som har ansvaret for handel, og selv om den har gitt mye makt på dette området til presidenten, vil ikke Trump ha frie tøyler. Mange republikanske ledere i Kongressen er fortsatt for frihandel, og de vil være bremseklosser for presidenten. Noen av Trumps mer sindige rådgivere – som finansminister Steve Mnuchin og lederen av Det nasjonale økonomiske rådet, Gary Cohn – kan også hjelpe med å holde ham i tømmene. Men det handlerommet presidenten har i handelsspørsmål er svært stort, hvis han ønsker å benytte seg av det.

Det andre spørsmålet er om Trump vil være konsekvent i gjennomføringen av sin politikk.
Ofte virker det som om han er mer drevet av sitt ego enn av en klar idé om hva som tjener USAs interesser. Japan har for eksempel lenge vært utsatt for Trumps sinne på grunn av deres store handelsoverskudd med USA, men det ser ut som om Japans statsminister Shinzo Abe har sjarmert presidenten med sin rosende omtale av ham på et tidlig stadium. Dette kan skjerme Japan mot den amerikanske administrasjonens hets på handelsområdet. Fordi personlige relasjoner er så viktige for den nye presidenten, kan man ikke på samme måte som under de siste presidentene forutsi hva USA vil gjøre bare på grunnlag av hva som vil tjene landets økonomiske interesser. 

Det er likevel ingen tvil om at Trumps handelsagenda vil være klart forskjellig fra alle tidligere presidenter etter annen verdenskrig. Ved å trekke USA ut av TPP-avtalen er han den første presidenten på nesten 70 år som har trukket landet fra en fremforhandlet handelsavtale. Han er også den første presidenten som foretrekker bilaterale handelsavtaler over regionale og multilaterale. Tidligere presidenter, både republikanske og demokratiske, har foretrukket bredere multilaterale avtaler og bare sekundært arbeidet for å få i stand bilaterale avtaler. Han er den første presidenten som åpent antyder at han vil bryte USAs handelsforpliktelser ved å true med å innføre importavgifter, noe som vil være i strid med det USA har forpliktet seg til som medlem av Verdens handelsorganisasjon (WTO). Han har både snakket om en avgift på 45 prosent på import fra Kina, 20 prosent avgift på import fra Mexico så vel som målrettede tiltak for å straffe selskaper som flytter fabrikker ut av USA. Tidligere presidenter har til tider lagt restriksjoner på import, men de har prøvd å gjøre dette innenfor rammene av eksisterende handelsregelverk.

De første skrittene

Det ser ut som om Mexico er det første landet som vil merke den nye kursen. Trump ønsker å reforhandle NAFTA som han kaller «den verste handelsavtalen i historien». Selv om de spesifikke kravene fortsatt er under utforming, har Trump som mål å oppmuntre selskaper til å investere mer i USA og ikke lenger bruke Mexico med sine langt lavere lønninger som et land å eksportere fra. Han gjør en klar distinksjon mellom USAs handelsrelasjoner til Canada – som han sier bare trenger «mindre justeringer» – og relasjonene til Mexico som han kaller «ekstremt urettferdige».

Trump hevder at det omfattende handelsunderskuddet som USA har med resten av verden – over 500 milliarder dollar i 2016 – viser hvor mye USA har tapt på internasjonal handel. Han og rådgiverne har vært spesielt kritiske mot land som Mexico, Tyskland, Japan og Sør-Korea som har store bilaterale handelsoverskudd overfor USA. Den største synderen etter denne målestokken er imidlertid Kina med et overskudd på nærmere 350 milliarder dollar overfor USA i 2016.

Det ser allikevel ut som om Trump går forsiktig frem overfor Kina. Under valgkampen lovte han å anklage Kina for å være en valutamanipulator på «dag én» under presidentskapet. Men det gjorde han ikke, og han vurderer nå alternativer som er mindre konfronterende. I overgangsperioden nevnte han at USA kunne revurdere sin tradisjonelle tilslutning til «ett Kina»-politikken som fastslår at Taiwan er en uatskillelig del av Kina, dersom Kina ikke var villig til å endre hvordan de opptrer i internasjonal handel. Men i sin første telefonsamtale som president med Kinas president, Xi Jinping, gikk han tilbake på dette og sa at han fortsatt ville støtte «ett Kina»-politikken. Handelen med Kina vil utvilsomt være en kilde til konflikt i det neste året, men det er tidlige tegn på at den nye administrasjonen vil gå forsiktig frem.

Motstand

Kinas tidlige suksess i sin motstand mot USA antyder at andre land slett ikke bør føle seg maktesløse overfor Trump-administrasjonens tøffere handelspolitikk. Mexico er det landet som er mest avhengig av det amerikanske markedet – rundt 80 prosent av all eksport går nordover – men de er ikke uten virkemidler. Mexico har kommet med advarsler om at nye importavgifter fra USA vil føre til meksikanske mottiltak, for eksempel ved ikke lenger å kjøpe mais til en verdi av 2,5 milliarder dollar fra amerikanske bønder. Den trusselen fikk senator Charles Grassley fra Iowa til å advare president Trump mot tiltak som kunne skade amerikanske bønder som er avhengige av eksport. EU og andre har sagt at de aggressivt vil ta i bruk WTOs system for tvisteløsning hvis den nye administrasjonen setter i verk tiltak som bryter med globale handelsregler.

USAs partnere i den nå islagte TPP-avtalen  – Australia, New Zealand, Singapore og andre – har sagt at de nå istedenfor vil knytte sterkere handelsrelasjoner til Kina og at de også vil vurdere å gjenopplive TPP uten USA. EU inngikk nylig en ny handelsavtale med Canada og forhandler nå med Japan og India. Så selv om Trump har snakket om nye bilaterale handelsavtaler med Japan og med post-Brexit Storbritannia, kan han få nye problemer hvis USA blir utelukket fra et voksende nettverk av handelsrelasjoner.

Hva vil næringslivet foreta seg?

Mens mange land vil forsøke å motstå presset fra Trump-administrasjonen, anser mange amerikanske selskaper seg som mer sårbare, og de vil sannsynligvis iverksette tiltak for å redusere deres avhengighet av utenlandske markeder og investeringer i andre land. Så tidlig som i mai 2016 sa Jeffrey Immelt, administrerende direktør i General Electric, at hans selskap i økende grad ville iverksette lokaliseringsstrategier ved å legge produksjon nærmere markedene. Han forutså – før Brexit-avstemningen og valget av Trump – at den nåværende motreaksjonen til globalisering ikke er et forbigående fenomen, men en ny virkelighet som næringslivet må forholde seg til. Siden han ble valgt har Trump med stort hell presset flere amerikanske selskaper – blant andre bilprodusenten Ford og Carrier, verdens største firma innen kjøling – til å oppgi planer om å åpne fabrikker i Mexico. Andre selskaper, som Intel og sørkoreanske Samsung, har annonsert store investeringer i USA – for å innynde seg hos den nye presidenten.

Kongressen vurderer nå også en omfattende revisjon av selskapslovgivningen slik at det blir dyrere å importere varer til USA og billigere å eksportere – nok et forsøk på å tvinge selskaper til å trekke seg ut av globale verdikjeder som ledende selskaper fra Apple til Boeing har omfavnet. I et intervju med Financial Times, gikk Trumps handelsrådgiver i Det hvite hus, Peter Navarro, så langt som å foreslå at selskaper burde avvikle sine verdikjeder i utlandet og bringe dem hjem. «Vi trenger å produsere disse komponentene i en robust verdikjede her i USA; dette vil skape nye jobber og gi lønnsvekst», sa han. Endringer av denne størrelsesordenen vil utvilsomt ikke bli lette å gjennomføre, for mange amerikanske selskaper er sterkt imot de foreslåtte avgiftsendringene og vil protestere mot andre tiltak som vil skade deres globale tilstedeværelse. Denne type motstand fra bedrifter har tidligere vært nok til at ambisiøse skatte- og avgiftsendringer ikke ble iverksatt. Men med Trump i Det hvite hus og mektige republikanere i Kongressen som støtter skatteforslagene, bør truslene om å endre tingenes nåværende tilstand tas alvorlig.

Hva blir det neste?

De handelspolitiske utsiktene for neste år er følgelig svært usikre. USA har lenge vært en sterk og forutsigbar forkjemper for frihandel og flere og bedre globale handelsregler. Men den nye administrasjonen ønsker en utvikling som utvilsomt vil ha en negativ virkning på de globale handelsutsiktene. Hvis president Trump gjør mindre enn han har truet med, og hvis Kongressen, selskaper og USAs handelspartnere legger hindringer i veien for ham, kan skaden bli moderat. Men resten av verden bør forberede seg på det verste og ha motstrategier klare.